სახელმწიფო შესყიდვების რეფორმა თავდაპირველ ვადას ხუთი წლით სცდება. 2023 წელს მიღებული კანონის ძირითადი დებულებები 2025 წლის ნაცვლად 2030 წლის 1 იანვრიდან ამოქმედდება. მთავრობა გადავადებას ევროპულ წესებთან მორგებისა და სისტემის მომზადების საჭიროებით ხსნის. ამ დროის განმავლობაში კი შესყიდვების მონიტორინგი კვლავ ავლენს დაბალ კონკურენციას, მიუწვდომელ კონტრაქტებსა და გაჭიანურებულ სამუშაოებს.
რატომ ეხება სახელმწიფო შესყიდვები თითოეულ მოქალაქეს
გზის მშენებლობა, საავადმყოფოსთვის აღჭურვილობის შეძენა და სახელმწიფო უწყებისთვის დასუფთავების მომსახურების დაქირავება სახელმწიფო შესყიდვების მაგალითებია. ამ გზით საჯარო ორგანიზაციები ყიდულობენ საქმიანობისა და მოსახლეობის მომსახურებისთვის საჭირო საქონელს, სამუშაოებსა და მომსახურებას. კანონი ადგენს, როგორ დაიგეგმოს ხარჯი, შეირჩეს მიმწოდებელი და გაკონტროლდეს ხელშეკრულების შესრულება.
ამ წესებზეა დამოკიდებული, რამდენად თანაბარი შესაძლებლობა ექნებათ კომპანიებს სახელმწიფო შეკვეთების მისაღებად და რამდენად შეძლებენ მოქალაქეები დახარჯული ფულისა და მიღებული შედეგის შემოწმებას. კონკურენცია უკეთესი ფასისა და ხარისხის მიღებას უწყობს ხელს, საჯარო დოკუმენტები კი ხარჯვის კონტროლის საშუალებას იძლევა.
ევროკავშირის შესყიდვების წესები გამჭვირვალობას, კომპანიების თანასწორ მოპყრობასა და გადაწყვეტილებების გასაჩივრების შესაძლებლობას ეფუძნება. საქართველოს ახალი კანონი ამ წესებთან დაახლოებასა და ასოცირების შეთანხმებით ნაკისრი ვალდებულებების შესრულებას უნდა ემსახურებოდეს.
კანონი მიღებულია თუმცა ძირითადი წესები ჯერ არ მოქმედებს
გადავადდა არა კანონის მიღება, არამედ მისი ძირითადი დებულებების ამოქმედება. თავდაპირველად მათი უმეტესობა 2025 წლის 1 იანვრიდან უნდა ამოქმედებულიყო; სხვა ნორმებს ცალკე, უფრო გვიანდელი ვადები ჰქონდა. ძირითადი ნაწილის ამოქმედება ჯერ 2027 წლამდე, შემდეგ კი 2030 წლამდე გადაიწია. შესყიდვების სერტიფიცირებული სპეციალისტების ყოლის ვალდებულების ახალი ვადა 2032 წლის 1 იანვარია.
პირველი გადავადების პროექტს პარლამენტმა 2024 წლის 4 სექტემბერს პირველი მოსმენით 82 ხმით დაუჭირა მხარი. პაკეტი დაჩქარებული წესით განიხილებოდა და 33 მოქმედ კანონში ცვლილებებს მოიცავდა. მთავრობის საპარლამენტო მდივანი ვახტანგ ბაჩიაშვილი დამატებით დროს ევროკავშირის კანონმდებლობასთან შემდგომი დაახლოების საჭიროებით ხსნიდა.
მეორე გადავადება პარლამენტმა 2026 წლის 10 ივნისს მესამე მოსმენით, კვლავ დაჩქარებული წესით, 77 ხმით დაამტკიცა. ცვლილებები 15 ივნისს გამოქვეყნდა. განმარტებითი ბარათის მიხედვით, პროექტის ავტორი სახელმწიფო შესყიდვების სააგენტოა, ინიციატორი კი საქართველოს მთავრობა.
რატომ გახდა საჭირო დამატებით სამი წელი
2026 წლის განმარტებითი ბარათი გადავადებას ევროკავშირში შესყიდვების დირექტივების, საერთო ევროპული წესების, გადახედვას უკავშირებს. დოკუმენტის მიხედვით, საჭიროა ევროპული ცვლილებების დასრულება, ქართული ნორმების მომზადება, სასწავლო კურსებისა და სახელმძღვანელოების შექმნა და ელექტრონული სისტემის განახლება.
დაჩქარებული განხილვა 2027 წლის შესყიდვების გეგმების მომზადებით დასაბუთდა: ცვლილება 2026 წლის 1 ნოემბრამდე უნდა მიღებულიყო, რათა უწყებებს სცოდნოდათ, რომელი წესებით დაეგეგმათ შესყიდვები.
ამ დასაბუთებაში ორი პრაქტიკული საჭიროება ჩანს: მოსალოდნელ ევროპულ ცვლილებებთან მორგება და ქართული უწყებებისა და ბიზნესის მომზადება. ელექტრონული სისტემის შეცვლასა და თანამშრომელთა გადამზადებას რესურსები სჭირდება. თუმცა საჭიროებების ჩამოთვლა თავისთავად ვერ ხსნის, რატომ არის აუცილებელი ამისთვის სამი წელი. ამის შესაფასებლად საჭიროა ვიცოდეთ, რა სამუშაო დასრულდა, რა დარჩა გასაკეთებელი, ვინ არის პასუხისმგებელი და რა შუალედური ვადებია განსაზღვრული.
ევროკავშირში წესების გადახედვა მართლაც მიმდინარეობს. ევროკომისიის ინფორმაციით, 2026 წლის 9 სექტემბერს კომისიამ საჯარო შესყიდვების ახალი აქტის წინადადება მიიღო. ეს ჯერ პროექტია, რომელიც განხილვასა და დამტკიცებას საჭიროებს და შეიძლება შეიცვალოს. შესაბამისად, წინადადების მიღება ახალი წესების ამოქმედებას არ ნიშნავს. ქართული რეფორმის გადავადების შესაფასებლად გასარკვევია, კონკრეტულად რომელი მოსალოდნელი ევროპული ცვლილება მოითხოვს ქართული ნორმების შეცვლას და რომელი წესი შეიძლება მანამდე ამოქმედდეს.
ევროკომისიის 2024 წლის ანგარიშში პროგრესი ახალი კანონის განხორციელებისთვის მიღებულ სამართლებრივ აქტებსა და მწვანე შესყიდვების სახელმძღვანელოებს უკავშირდებოდა. მწვანე შესყიდვები გარემოზე ზემოქმედების გათვალისწინებას გულისხმობს. 2025 წლის ანგარიშში კი კომისია მიუთითებდა, რომ პროგრესი არ ყოფილა და წინა წლის რეკომენდაციები არ შესრულებულა. მათ შორის რჩებოდა კანონმდებლობის შემდგომი დაახლოება, თავდაცვისა და უსაფრთხოების შესყიდვების წესების შესაბამისობა და დავების განხილვის საბჭოს გაძლიერება.
2025 წლის ანგარიში მეორე გადავადებამდე გამოქვეყნდა და უკვე აღწერდა კანონის ამოქმედების 2027 წლამდე გადაწევას. ამიტომ ის 2026 წლის გადაწყვეტილებას არ აფასებს, თუმცა აჩენს კითხვას: რა გაკეთდა პირველი გადავადებით მიღებულ დროში და რატომ გახდა საჭირო დამატებით კიდევ სამი წელი?
არსებული სისტემის სამი პრობლემა
დაბალი კონკურენცია
ტენდერი კომპანიებს შორის სახელმწიფო შეკვეთის მისაღებად გამართული კონკურსია. როდესაც მხოლოდ ერთი კომპანია მონაწილეობს, სახელმწიფოს სხვა შეთავაზებებთან შედარების შესაძლებლობა ეზღუდება, კომპანიას კი ფასის შემცირების ნაკლები სტიმული აქვს.
„ფლანგვის დეტექტორის“ 2026 წლის ივნისის კვლევაში შესწავლილი, 5 მილიონ ლარზე მეტი ღირებულების 141 დასრულებული ტენდერის 38%-ში მხოლოდ ერთი პრეტენდენტი მონაწილეობდა. კვლევა 2025 წლის დასაწყისიდან 2026 წლის აპრილის ჩათვლით პერიოდს მოიცავდა.
სხვა მაგალითში, „მმს გრუპის“ მფლობელებმა 2026 წლის მაისში „ქართულ ოცნებას“ თანხა შესწირეს, ივნისში კი კომპანიამ საპატრულო პოლიციის 300 ათასი ლარის ტენდერში კონკურენციის გარეშე გაიმარჯვა. „ფლანგვის დეტექტორის“ მასალის მიხედვით, მონაწილეობის მოსამზადებლად მინიმალური ვადა გამოიყენეს.
შემოწირულობისა და ტენდერის ასეთი თანმიმდევრობა თავისთავად არ ადასტურებს, რომ პირობები კომპანიას განზრახ მოარგეს. თუმცა გასარკვევია, რატომ განისაზღვრა მინიმალური ვადა და რამდენად შეეძლოთ სხვა კომპანიებს ამ დროში შეთავაზების მომზადება.
კონტრაქტების მიუწვდომლობა
გამარტივებული შესყიდვა სახელმწიფო შეკვეთის ჩვეულებრივი სატენდერო კონკურსის გარეშე გაცემის მექანიზმია. ასეთ შემთხვევებში ხელშეკრულების საჯაროობა განსაკუთრებით მნიშვნელოვანია: მოქალაქემ უნდა შეძლოს შემოწმება, ვისგან, რა ფასად და რა პირობებით იყიდა სახელმწიფომ საქონელი ან მომსახურება.
„რადიო თავისუფლების“ 2024 წლის მასალის მიხედვით, შინაგან საქმეთა სამინისტრომ იმავე წლის მაისში გამარტივებული შესყიდვებით 3 მილიონ ლარზე მეტი დახარჯა პოლიციელების კვებაზე, მიკროავტობუსებსა და პოლიციის დღის ღონისძიებებზე. სისტემაში ხარჯვის ზოგადი ინფორმაცია ჩანდა, თუმცა ხელშეკრულებები და დანართები ხელმისაწვდომი არ იყო. სააგენტომ ეს ტექნიკური ხარვეზით ახსნა.
„საერთაშორისო გამჭვირვალობა – საქართველოს“ 2023 წლის კვლევაში მოყვანილი პასუხით, სააგენტო სისტემის განახლებასა და ტექნიკური ხარვეზების აღმოფხვრას მაშინ 2025 წლისთვის დაგეგმილ რეფორმას უკავშირებდა. თუმცა არასაიდუმლო გამარტივებული შესყიდვების ხელშეკრულებების გამოქვეყნება უკვე სავალდებულო იყო. ამ ვალდებულების შესრულება ახალი კანონის ამოქმედებას არ უნდა დაელოდოს.
კონტრაქტის არგამოქვეყნება კორუფციულ გარიგებას თავისთავად არ ადასტურებს. თუმცა დოკუმენტების მიუწვდომლობა შესაძლო დარღვევების გამოვლენას ართულებს და ამით რისკს ზრდის.
სამუშაოების განმეორებით გადავადება
შესყიდვების კონტროლი მხოლოდ დოკუმენტების გამოქვეყნებას არ გულისხმობს. შესამოწმებელია, დროულად სრულდება თუ არა სამუშაო და როგორ რეაგირებს შემსყიდველი დაგვიანებაზე.
დედოფლისწყაროს ექვსი სოფლის წყალმომარაგების პროექტში სამუშაოები 2021 წელს დაიწყო და თავდაპირველად 2022 წლის აგვისტოში უნდა დასრულებულიყო. „ფლანგვის დეტექტორის“ 2026 წლის 19 ივნისის მასალის მიხედვით, თითქმის ოთხი წლის დაგვიანების შემდეგაც პროექტი დაუსრულებელი იყო. ხელშეკრულებაში 24 ცვლილება შევიდა, მათგან 19 დასრულების ვადის გადაწევას ეხებოდა.
დაახლოებით 11 მილიონი ლარის პროექტზე კონტრაქტორს უკვე მიღებული ჰქონდა 9 მილიონ ლარზე მეტი, ხოლო პირგასამტეხლო – ხელშეკრულების დარღვევისთვის გათვალისწინებული თანხა – იმ დროისთვის არც ერთხელ არ დაკისრებია. მოგვიანებით ვადა კვლავ გადაიწია: განახლებული მონაცემებით, სამუშაოების დასრულების ბოლო თარიღი 2026 წლის 30 ნოემბერია.
ამ შემთხვევაში გასარკვევია, რა გარემოებები ამართლებდა ვადის განმეორებით გადაწევას და როგორ აფასებდა შემსყიდველი კომპანიის შესაძლებლობას, სამუშაო ახალ ვადაში დაესრულებინა.
რა შეიცვლება ახალი წესების ამოქმედებით
ფასის გარდა შეფასდება ხარისხი და შემდგომი ხარჯებიც
ახალი კანონი საუკეთესო შეთავაზების გამოსავლენად დაბალ ფასთან ერთად ეკონომიკურ ეფექტიანობასა და ფასისა და ხარისხის თანაფარდობასაც ითვალისწინებს. გარკვეულ პროცედურებში ფასისა და ხარისხის კრიტერიუმი სავალდებულოა, თუმცა მხოლოდ დაბალი ფასით შეფასება ზოგადად არ უქმდება.
ეკონომიკური ეფექტიანობის ერთ-ერთი კრიტერიუმია „სასიცოცხლო ციკლის დანახარჯი“: შეფასებისას ითვლება არა მხოლოდ შესაძენი საქონლის ფასი, არამედ გამოყენების, ენერგიის მოხმარების, მოვლისა და სხვა ხარჯებიც. კანონის მიზნები გარემოსდაცვით, სოციალურ და ეკონომიკურ ასპექტებსაც მოიცავს.
შესყიდვის ორგანიზება და სპეციალისტების მომზადება
საქონლისა და მომსახურების შესყიდვისას 100 ათასი ლარიდან, ხოლო სამუშაოების შესყიდვისას ღირებულების მიუხედავად, შესყიდვის კომიტეტის მონაწილეობა სავალდებულო იქნება. მე-14 მუხლის ეს წესი არ ეხება კონკურსსა და წინასწარი გამოქვეყნების გარეშე მოლაპარაკების პროცედურას. სპეციალისტთა სერტიფიცირების გამოცდის საფასური 300 ლარს არ უნდა აღემატებოდეს; სერტიფიცირებული სპეციალისტების ყოლის ვალდებულება კი 2032 წლის 1 იანვრამდეა გადავადებული.
ხელშეკრულების ცვლილებას დასაბუთება დასჭირდება
ახალი კანონის 67-ე მუხლი ხელშეკრულებაში ცვლილების დასაბუთებასა და სამი სამუშაო დღის ვადაში გამოქვეყნებას მოითხოვს. ის ასევე განსაზღვრავს, როდის არის ცვლილებისთვის საჭირო ახალი შესყიდვის პროცედურა. თუმცა 99-ე მუხლის მიხედვით, ეს წესები 2030 წლის 1 იანვრიდან გამოცხადებულ შესყიდვებზე გავრცელდება; მანამდე გამოცხადებული შესყიდვები ძველი კანონმდებლობით უნდა დასრულდეს.
ახალი კანონი ყველა პრობლემას ავტომატურად ვერ გადაჭრის
ინფორმაციის თავისუფლების განვითარების ინსტიტუტი (IDFI) თავდაპირველი კანონპროექტის შეფასებაში დადებითად განიხილავდა ქვეკონტრაქტორების, ძირითადი მიმწოდებლის მიერ სამუშაოს ნაწილის შესასრულებლად დაქირავებული კომპანიების, რეგულირებას, ინტერესთა კონფლიქტის უფრო მკაფიო წესებსა და დავების საბჭოს გაძლიერებას.
ამავე დროს, IDFI-ის შეფასებით, პროექტი ვერ წყვეტდა გამარტივებული შესყიდვების მაღალი წილის პრობლემას: წინასწარი გამოქვეყნების გარეშე მოლაპარაკებას იმავე შემთხვევებში უშვებდა, რომლებიც მოქმედი კანონმდებლობით იყო განსაზღვრული. ორგანიზაცია ცენტრალიზებული შესყიდვებისთვის ცალკე ორგანოს შექმნასაც არასაკმარისად დასაბუთებულად მიიჩნევდა და მონაცემების ღია, მანქანა-წაკითხვად ფორმატში გამოქვეყნებას ითხოვდა. ასეთი ფორმატი მონაცემების კომპიუტერული დამუშავებისა და შედარების საშუალებას იძლევა. ეს შეფასება თავდაპირველ კანონპროექტს ეხებოდა და არა 2030 წლამდე გადავადებას.
ამასთან, მოქმედი სისტემა მთლიანად უცვლელი არ დარჩენილა. 2005 წლის „სახელმწიფო შესყიდვების შესახებ“ კანონში უკვე აისახა ბაზრის კვლევისა და ცენტრალური შემსყიდველი ორგანოს შესახებ დებულებები, კანონში ქვეკონტრაქტორების, დისკვალიფიკაციისა და სხვა წესების ცვლილებები, თუმცა ძირითადი დებულებები ჯერ მაინც უმოქმედოა.
რა ფინანსურ შესაძლებლობას ვკარგავთ
სტატიაში მოყვანილი მონაცემები ფინანსური რისკის მასშტაბს აჩვენებს, მაგრამ ზუსტი, დადასტურებული ზარალის დასათვლელად საკმარისი არ არის. შესყიდვის ღირებულება, უკვე გადახდილი თანხა და შესაძლო ეკონომია სხვადასხვა მაჩვენებელია.
ყველაზე დიდი შეფასება 600 მილიონი ლარის შესაძლო დამატებითი ეკონომიაა. „ფლანგვის დეტექტორის“ კვლევაში ეს თანხა 2020–2021 წლების კონკურენციის დონის შენარჩუნების სცენარს ეფუძნება. ანუ კვლევა აფასებს, რამდენის დაზოგვა შეიძლებოდა სხვა კონკურენციის პირობებში..
დაბალი კონკურენციისას სახელმწიფოს უკეთესი ფასის მიღების შესაძლებლობა ეზღუდება; კონტრაქტების მიუწვდომლობა ხარჯვის შემოწმებას ართულებს; გაჭიანურებული სამუშაოების შემთხვევაში კი მოქალაქეები დროულად ვერ იღებენ მომსახურებას, რომლისთვისაც თანხა უკვე გამოიყო.
