აფხაზეთის ავტონომიური რესპუბლიკის რესპუბლიკური ბიუჯეტი ბოლო წლებში თანმიმდევრულად იზრდება. 2023 წელს შემოსავლებმა 28.7 მილიონი ლარი შეადგინა, ხარჯებმა კი – 27.9 მილიონი. 2024 წელს ბიუჯეტი 31.2 მილიონ ლარამდე გაიზარდა. 2025 წლისთვის გეგმა უკვე დაახლოებით 39 მილიონ ლარს აღწევდა, ხოლო 2026 წლის ბიუჯეტის პროექტით 43.5 მილიონი ლარია გათვალისწინებული.
ამ ზრდის ფონზე განსაკუთრებით მნიშვნელოვანია კითხვა, თუ ბიუჯეტის რა ნაწილი გარდაიქმნება უშუალო დახმარებად, მომსახურებად და პროგრამებად აფხაზეთიდან დევნილი მოსახლეობისთვის, და რა ნაწილი ხმარდება თავად მმართველობითი სისტემის ფუნქციონირებას. სწორედ ამ ჭრილში შეისწავლა სახელმწიფო აუდიტის სამსახურმა აფხაზეთის ა/რ უმაღლესი საბჭოს, მთავრობის აპარატის, ექვსი უწყებისა და მათ დაქვემდებარებაში არსებული სსიპ-ებისა და ა(ა)იპ-ების საქმიანობა.
შემოწმება შეეხო იმ სტრუქტურებსაც, რომელთა პირდაპირი ფუნქცია დევნილი მოსახლეობის სოციალური, სამართლებრივი, კულტურული და ინფრასტრუქტურული მხარდაჭერაა. აუდიტის მიგნებები ერთდროულად ეხება როგორც ცალკეულ ხარჯებს, ისე უფრო ფართო სისტემურ საკითხებს, კერძოდ, რამდენად გამჭვირვალეა პროგრამების შედეგები, რამდენად დასაბუთებულია დამატებითი ანაზღაურება და რამდენად გამართულია შიდა კონტროლი.
რას აჩვენებს აუდიტის საერთო სურათი
აუდიტის ანგარიშებიდან ოთხი ძირითადი პრობლემა იკვეთება. პირველი არის ხარჯების სტრუქტურა: რიგ შემთხვევებში ადმინისტრაციული და სახელფასო ხარჯები პროგრამული დანახარჯების დიდ ნაწილს იკავებს. მეორე – შედეგების მონიტორინგის სისუსტეა: აუდიტორები მიუთითებენ შესრულებული სამუშაოების ანგარიშების, ბენეფიციართა სიებისა და მომსახურების დამადასტურებელი დოკუმენტების ნაკლებობაზე.
მესამე საკითხი საბიუჯეტო და საკადრო დისციპლინას უკავშირდება. ანგარიშებში ფიქსირდება პროგრამებს შორის თანხების გადაადგილების, დამტკიცებულ ხარჯთაღრიცხვებთან შეუსაბამობისა და საჯარო სამსახურის წესების დარღვევის შემთხვევები. მეოთხე მიმართულება სახელმწიფო შესყიდვებსა და ბუღალტრულ აღრიცხვას ეხება – მათ შორის ბაზრის კვლევის ფორმალურ ხასიათს, კონკურენციის პრობლემებსა და ქონების არასრულად ასახვას ფინანსურ ანგარიშგებაში.
ბიუჯეტის 61% ადმინისტრაციასა და შრომის ანაზღაურებაზე
ერთ-ერთი ყველაზე თვალსაჩინო მიგნება მომსახურების სააგენტოს პროგრამების ხარჯვით სტრუქტურას ეხება. 2023–2024 წლებში სააგენტოს პროგრამების ფარგლებში ჯამურად 2,962,975 ლარი დაიხარჯა. აქედან 1,812,790 ლარი – 61.18% – ადმინისტრაციის შენახვასა და პროგრამების მომსახურე პერსონალის შრომის ანაზღაურებას მოხმარდა. უშუალოდ პროგრამული ღონისძიებებისთვის 38.82% დარჩა.
აუდიტის სამსახურის ინფორმაციით, ცალკეულ პროგრამებში შრომის ანაზღაურების წილი 83%-ს აღწევდა, ორ შემთხვევაში კი პროგრამის ხარჯის 100% სწორედ ანაზღაურებაზე მოდიოდა. ეს მონაცემი თავისთავად არ პასუხობს კითხვას, რამდენად ეფექტიანი იყო თითოეული პროგრამა, თუმცა აჩენს დამატებით კითხვას – რამდენად შეესაბამება ადმინისტრაციული ხარჯების მასშტაბი პროგრამების უშუალო შედეგებსა და ბენეფიციარებისთვის მიღებულ სარგებელს.
აუდიტის შესაბამისი ანგარიში: სახელმწიფო აუდიტის სამსახური
152 ათასი ლარის დანამატები – დამადასტურებელი დოკუმენტების გარეშე
2024 წელს აფხაზეთის ავტონომიური რესპუბლიკის რამდენიმე საბიუჯეტო ორგანიზაციაში თანამშრომლებზე ზეგანაკვეთური სამუშაოს ან დამატებითი ფუნქციების შესრულების საფუძვლით ჯამში 152,068 ლარის სახელფასო დანამატი გაიცა. თანხა ნაწილდებოდა მთავრობის აპარატზე – 38,649 ლარი; განათლებისა და კულტურის სამინისტროზე – 3,744 ლარი; დევნილთა სამინისტროზე – 21,811 ლარი; ფინანსთა და ეკონომიკის სამინისტროზე – 49,130 ლარი; იუსტიციისა და სამოქალაქო ინტეგრაციის საკითხებში მინისტრის აპარატზე – 38,734 ლარი.
აუდიტის მიხედვით, შემოწმებისას უწყებებმა ვერ წარმოადგინეს ისეთი დოკუმენტები, რომლებიც დაადასტურებდა ზეგანაკვეთური მუშაობის ან დამატებითი ფუნქციის შესრულების ფაქტს მათ შორის შესაბამის ბრძანებებს, სამუშაო დროის აღრიცხვის ფურცლებსა თუ შესრულებული სამუშაოს ანგარიშებს. ამიტომ პრობლემა მხოლოდ დანამატის ოდენობა არ არის; საკითხი ეხება იმასაც, არსებობდა თუ არა მისი გაცემის შემოწმებადი და დოკუმენტირებული საფუძველი.
ფინანსური ანგარიშგების აუდიტი: სახელმწიფო აუდიტის სამსახური
118 თანამშრომელი სავალდებულო პროცედურების გარეშე
მომსახურების სააგენტოში 2023–2024 წლებში დამხმარე და არამუდმივი სამუშაოების შესასრულებლად შრომითი ხელშეკრულებით 118 პირი დაასაქმეს. აუდიტის სამსახურის შეფასებით, ამ პროცესში არ იყო დაცული „საჯარო სამსახურის შესახებ“ კანონით განსაზღვრული მოთხოვნები: არ ჩატარებულა გამარტივებული საჯარო კონკურსი, ხელშეკრულებები არ გადაგზავნილა საჯარო სამსახურის ბიუროში, ხოლო დასაქმებულებს არ ჰქონდათ წარმოდგენილი კანონით მოთხოვნილი ცნობები ნასამართლობისა და ნარკოლოგიური შემოწმების შესახებ.
ამავე სააგენტოს „დევნილთა მხარდაჭერის“ პროგრამაში შესრულებული სამუშაოს ანგარიშების გარეშე შრომითი ხელშეკრულებით დასაქმებულ პირებზე 14,687 ლარი გაიცა – 2023 წელს ოთხ პირზე 7,800 ლარი, ხოლო 2024 წელს სამ პირზე 6,888 ლარი.
ღონისძიებები და საჩუქრები – ბენეფიციართა სრულყოფილი დოკუმენტაციის გარეშე
მომსახურების სააგენტომ ასოციაცია „ჩვენ“-თან გაფორმებული მემორანდუმის ფარგლებში 11 ღონისძიებაზე 30,143 ლარი დახარჯა. აუდიტის მიხედვით, ხარჯვას წინ არ უძღოდა სავალდებულო შეთანხმებები და ნაერთი ხარჯთაღრიცხვა. ამავე თანამშრომლობის ფარგლებში ა(ა)იპ-ს დევნილთათვის გადასაცემად 3,777 ლარის საახალწლო საჩუქრები გადაეცა, თუმცა შემოწმებისას მიმღებთა სიები ვერ იქნა წარმოდგენილი.
მსგავს შემთხვევებში აუდიტის შენიშვნა განსაკუთრებით მნიშვნელოვანია პროგრამის შედეგების შემოწმების თვალსაზრისით: თუ არ არსებობს ბენეფიციართა სია ან მომსახურების მიღების დამადასტურებელი დოკუმენტი, შემდგომში რთულდება იმის დადგენა, რამდენ ადამიანს და რა ფორმით მიაღწია საბიუჯეტო რესურსმა.
ავტომანქანების აღრიცხვა და საწვავის ხარჯი
ქონების აღრიცხვის ხარვეზები დაფიქსირდა უმაღლეს საბჭოსა და განათლებისა და კულტურის სამინისტროში. უმაღლესმა საბჭომ 2024 წლის ოქტომბერში ცხრა ავტომანქანა შეაფასა, თუმცა ფინანსურ ანგარიშგებაში მხოლოდ სამი მათგანის შეფასების შედეგი ასახა. ამის გამო ძირითადი საშუალებების ღირებულება 34,744 ლარით ნაკლებად იყო წარმოდგენილი. განათლებისა და კულტურის სამინისტრომ კი ორი ავტომანქანა 28,701 ლარად შეაფასა, თუმცა ეს შეფასება ანგარიშგებაში საერთოდ არ ასახა.
მთავრობის აპარატში სხვა ტიპის ხარვეზი გამოვლინდა: საწვავის ფაქტობრივმა ხარჯმა დაწესებულ ლიმიტს 897 ლიტრით, ანუ 2,255 ლარის ღირებულებით გადააჭარბა. აუდიტის მიხედვით, ერთ-ერთი მიზეზი ის იყო, რომ მივლინების ბრძანებებში გამოყოფილი საწვავის კონკრეტული ოდენობა მითითებული არ ყოფილა.
რას ნიშნავს ეს მიგნებები ბიუჯეტის ზრდის ფონზე
აუდიტის ანგარიშები არ იძლევა საფუძველს იმის სათქმელად, რომ აფხაზეთის ავტონომიური რესპუბლიკის ყველა პროგრამა არაეფექტიანია ან ყველა ხარჯი პრობლემურია. თუმცა კონკრეტული შემთხვევების ერთობლიობა აჩვენებს მმართველობით რისკებს, რომლებიც ბიუჯეტის ზრდასთან ერთად უფრო მნიშვნელოვანი ხდება: როდესაც თანხა მატულობს, იზრდება მოთხოვნაც იმაზე, რომ საჯაროდ ჩანდეს არა მხოლოდ რამდენი დაიხარჯა, არამედ რას მიაღწია ამ ხარჯმა.
ამიტომ მთავარი კითხვა მხოლოდ ის არ არის, რამდენია აფხაზეთის ა/რ ბიუჯეტი. უფრო არსებითია, რამდენად მკაფიოდ შეიძლება დადგინდეს კავშირი ბიუჯეტიდან გაცემულ თითოეულ მნიშვნელოვან თანხასა და კონკრეტულ შედეგს შორის – მომსახურებულ ბენეფიციართან, განხორციელებულ პროგრამასთან ან მიღებულ საზოგადოებრივ სარგებელთან.
2025 და 2026 წლების უფრო დიდი ბიუჯეტების პირობებში აუდიტის 2023–2024 წლების მიგნებები უკვე არა მხოლოდ წარსული დარღვევების ჩამონათვალია, არამედ მომდევნო წლებისთვის პრაქტიკული საზომიც: შეიცვალა თუ არა შიდა კონტროლი, გაჩნდა თუ არა შედეგების დოკუმენტირება და შემცირდა თუ არა ადმინისტრაციული ხარჯების ის წილი, რომელიც უშუალო პროგრამულ დანახარჯებს კონკურენციას უწევს. ამ კითხვებზე პასუხი განსაზღვრავს, რამდენად აისახება ბიუჯეტის ზრდა იმ ადამიანებზე, ვისი მხარდაჭერაც ამ ინსტიტუციების ერთ-ერთი მთავარი ფუნქციაა.
ფლანგვის დეტექტორი 