გამჭვირვალობის გამოწვევა საქართველოში: ღია მმართველობიდან ინსტიტუციურ უკუსვლამდე

საქართველოს დემოკრატიული იმიჯი წლების განმავლობაში მნიშვნელოვანწილად უკავშირდებოდა ღიაობისა და ანგარიშვალდებულების იდეას. ქვეყანა ხშირად მოიხსენიებოდა როგორც სახელმწიფო, რომელმაც საჯარო მმართველობაში გამჭვირვალობისა და მოქალაქეთა ჩართულობის მიმართულებით მნიშვნელოვანი ნაბიჯები გადადგა. თუმცა ბოლო წლების მოვლენებმა აჩვენა, რომეს სურათი მნიშვნელოვნად შეიცვალა. საქართველომ უკუსვლა აჩვენა არა მხოლოდ საერთაშორისო შეფასებებში, არამედ იმ პრაქტიკებშიც, რომლებიც ოდესღაც ქვეყნის ძლიერ მხარედ მიიჩნეოდა.

ეს ცვლილება განსაკუთრებით მკაფიოდ ჩანს იმაში, თუ როგორ შეიცვალა თავად „გამჭვირვალობის“ პოლიტიკური მნიშვნელობა. თუ ადრე ეს ცნება სახელმწიფოს ღიაობას, ინფორმაციის ხელმისაწვდომობასა და მოქალაქის წინაშე ანგარიშვალდებულებას უკავშირდებოდა, დღეს ის სულუფრო ხშირად გამოიყენება სამოქალაქო საზოგადოების საქმიანობაზე კონტროლის არგუმენტად. ამ ტენდენციის ერთ-ერთი ყველაზე თვალსაჩინო გამოხატულება გახდა საქართველოს წევრობის შეჩერება „ღია მმართველობის პარტნიორობაში“ –  OGP-ში.

რა არის OGP და რატომ არის მისი მნიშვნელობა მაღალი

„ღია მმართველობის პარტნიორობა“ (Open Government Partnership, OGP) არის საერთაშორისო ინიციატივა, რომელიც აერთიანებს სახელმწიფოებსა და სამოქალაქო საზოგადოებას, რათა მთავრობებმა გააძლიერონ გამჭვირვალობა, ანგარიშვალდებულება, მოქალაქეთა მონაწილეობა და ანტიკორუფციული მმართველობა. OGP-ის ფარგლებში წევრი ქვეყნები იღებენ კონკრეტულ ვალდებულებებს და ამტკიცებენ სამოქმედო გეგმებს, რომლებიც საჯარო მმართველობის გაუმჯობესებისკენაა მიმართული.

საქართველოსთვის OGP-ის ადრეული და აქტიური წევრი იყო.  ქვეყანა 2011 წლიდან მონაწილეობდა ამ პლატფორმაში, ხოლო 2017–2018 წლებში ინიციატივას თავადაც თავმჯდომარეობდა. ამ თანამშრომლობის ფარგლებში შეიქმნა სხვადასხვა ციფრული და ინსტიტუციური მექანიზმი, რომლებიც მიზნად ისახავდა საჯარო სექტორის უფრო გამჭვირვალე მუშაობას, მოქალაქეთა ჩართულობის გაზრდასა და კორუფციული რისკების შემცირებას.

ამიტომაც OGP-ში საქართველოს ისტორია მხოლოდ საგარეო იმიჯს არ უკავშირდებოდა. ის ასახავდა პოლიტიკურ ამბიციას, რომ სახელმწიფო უფრო ღია, პროგნოზირებადი და მოქალაქეზე ორიენტირებული გამხდარიყო.

OGP-ის გზაზე: პროგრესიდან წევრობის შეჩერებამდე

OGP-ის ოფიციალურ ჩანაწერებში საქართველოს შესახებ ორი განსხვავებული სურათი ჩანს. ერთი მხრივ, ეს არის ქვეყანა, რომელიც წლების განმავლობაში ღია მმართველობის მიმართულებით რეგიონში ერთ-ერთ აქტიურ მონაწილედ მიიჩნეოდა. მეორე მხრივ, დღეს საქართველს იმავე პლატფორმაზე წევრობის სტატუსი შეჩერებული აქვს. 

2024 წლის 16 ოქტომბერს OGP-ის მმართველმა კომიტეტმა საქართველოს წევრობა რეაგირების პოლიტიკის ფარგლებში შეუჩერა. ორგანიზაციის განმარტებით, ეს გადაწყვეტილება უკავშირდებოდა ისეთ საკანონმდებლო ნაბიჯებს, რომლებიც, მათი შეფასებით, ძირს უთხრის სამოქალაქო თავისუფლებასა და ძირითად უფლებებს.

ამ გადაწყვეტილებამ მკაფიოდ გამოკვეთა განსხვავება საქართველოს წარსულსა და დღევანდელ მდგომარეობას შორის. ქვეყანა, რომელიც ერთ დროს ღიაობის რეგიონულ მაგალითად მიიჩნეოდა, დღეს უკვე იმავე სტანდარტებთან მიმართებით პრობლემურ შემთხვევად განიხილება.

ეს ცვლილება იმაზეც მიუთითებს, რომ ადრე მიღწეული რეფორმები არ არის საკმარისი და სიცოცხლიუნარიანი, თუ მათ აღარ ახლავს შესაბამისი პოლიტიკური ნება, დამოუკიდებელი ინსტიტუტები და თავისუფალი სამოქალაქო სივრცე.

როდესაც „გამჭვირვალობა“ შინაარსს იცვლის

ბოლო წლების ერთ-ერთი მთავარი ტენდენცია ის არის, რომ საქართველოში „გამჭვირვალობის“ ცნებამ მნიშვნელოვნად შეიცვალა პოლიტიკური დატვირთვა. კლასიკური გაგებით, გამჭვირვალობა ნიშნავს სახელმწიფოს ვალდებულებას, მოქალაქეს მისცეს ინფორმაცია, შექმნას კონტროლის მექანიზმები და უზრუნველყოს გადაწყვეტილებების საჯაროობა. ქართულ პოლიტიკურ რეალობაში კი ეს ტერმინი ხშირად სამოქალაქო საზოგადოების საქმიანობის კონტროლის ინსტრუმენტად იქცა.

ამ ცვლილების ერთ-ერთ ყველაზე მკაფიო მაგალითია „უცხოური გავლენის გამჭვირვალობის შესახებ“ კანონი, მოგვიანებით კი – ე.წ. FARA-ს (უცხოეთის აგენტების რეგისტრაციის აქტი) ქართული ანალოგი და ახლახან გრანტების შესახებ კანონში შეტანილი ცვლილებები. ამ საკანონმდებლო გადაწყვეტილებებმა გააჩინა აღქმა, რომ გამჭვირვალობა გამოყენებულია არა სახელმწიფო ინსტიტუტების მეტი ღიაობის უზრუნველსაყოფად, არამედ კრიტიკული სივრცის შესაზღუდად. შედეგად, საჯარო რიტორიკაში გამჭვირვალობაზე საუბარი გაიზარდა, თუმცა ამავდროულად გაძლიერდა კითხვები თავად სახელმწიფო ინსტიტუტების ღიაობისა და ანგარიშვალდებულების ხარისხზე.

სად ჩანს პრობლემები პრაქტიკაში

გამჭვირვალობის გამოწვევა განსაკუთრებით თვალსაჩინოა რამდენიმე მიმართულებით. პირველი: საზოგადოებისთვის კვლავ მიუწვდომელია 2021–2023 წლების მთავრობის განკარგულებების მნიშვნელოვანი ნაწილი.

მეორე: საჯარო ინფორმაციაზე პასუხების გაცემის ხარისხისა და სისწრაფის შესახებ არსებული შეფასებები აჩვენებს, რომ სტატისტიკა წლიდან წლამდე უარესდება.

მესამე: ინფორმაციის დამალვის ან გაუცემლობის გასაჩივრება სასამართლოში ხშირად იმდენად ხანგრძლივ პროცესად იქცევა, რომ მოთხოვნილი ინფორმაციის პრაქტიკული ღირებულება იკარგება.

ეს ყველაფერი აჩენს ძირითად კითხვას: რამდენად რეალურია გამჭვირვალობა, თუ მოქალაქეს ინფორმაციის მიღება დროულად და ეფექტიანად არ შეუძლიათ.

რას აჩვენებს საერთაშორისო შეფასებები

საქართველოს მდგომარეობა საერთაშორისო შეფასებებშიც უარესდება. 2025 წლის კორუფციისაღქმის ინდექსში ქვეყნის ქულა 3 ერთეულით შემცირდა და 100-ბალიან სისტემაში 50 ქულა შეადგინა, რაც საქართველოსთვის ბოლო 12 წლის განმავლობაში ყველაზე ცუდი შედეგია.

Freedom House-ის 2025 წლის ანგარიშის მიხედვით, საქართველო კვლავ „ნაწილობრივ თავისუფალ“ ქვეყნად არის შეფასებული. ანგარიშში აღნიშნულია, რომ ე.წ. „უცხოური აგენტების კანონის“ მიღებამ, ასევე სამოქალაქო აქტივისტებზე ძალადობისა და ზეწოლის ზრდამ, ქვეყნის სამოქალაქო გარემო გააუარესა. ამ ფონზე საქართველოს საერთო ქულა ერთ წელიწადში 58-დან 55-მდე შემცირდა. დოკუმენტში ასევე მითითებულია, რომ საჯარო ინფორმაციაზე წვდომა კვლავ არათანაბარია, ხოლო თანამდებობის პირთა ქონებრივი დეკლარაციები რეგულარულად არასრული სახით ქვეყნდება.

ამ სურათს ამყარებს ევროპის საბჭოს ანტიკორუფციული ორგანოს, GRECO-ს შეფასებაც. GRECO რეკომენდაციას იძლევა, რომ საქართველომ მიიღოს დამატებითი ზომები ინფორმაციის დროული ხელმისაწვდომობის უზრუნველსაყოფად და პროაქტიული გამჭვირვალობის გასაძლიერებლად. ორგანიზაცია ასევე მიუთითებს დამოუკიდებელი ზედამხედველობის მექანიზმის საჭიროებაზე, რომელსაც საკმარისი უფლებამოსილება და რესურსი ექნება ინფორმაციის თავისუფლების კანონმდებლობის ეფექტიანად აღსასრულებლად.

გამჭვირვალობასთან დაკავშირებული რისკების კიდევ ერთი მნიშვნელოვანი მაჩვენებელი იყო OECD/ACN-ის მონიტორინგზე უარი. OECD/ACN წარმოადგენს ანტიკორუფციული მონიტორინგის საერთაშორისო მექანიზმს, რომელიც წევრ ქვეყნებში რეფორმების პროგრესს აფასებს. საქართველოს მიერ ამ პროცესში მონაწილეობის 20 წლიანი პრაქტიკის დასრულება აღქმული იყო როგორც ნაბიჯი, რომელმაც გარე შეფასებისა და ანგარიშგების სივრცე კიდევ უფრო შეავიწროვა.

საქართველო და სომხეთი: რატომ არის ეს შედარება მნიშვნელოვანი

საქართველოს მდგომარეობა განსაკუთრებით თვალსაჩინო ხდება მაშინ, როდესაც მას მეზობელ სომხეთს ვადარებთ. საქმე არ არის მხოლოდ იმაში, რომ ორ ქვეყანას განსხვავებული პოლიტიკური პროცესი აქვს. უფრო მნიშვნელოვანია ის, რომ ერთსა და იმავე რეგიონში ორი ქვეყანა ღია მმართველობის მიმართულებით დღეს განსხვავებულ ტრაექტორიებზე დგას.

საქართველოში OGP-ის წევრობა შეჩერებულია და საერთაშორისო შეფასებები გაუარესების ტენდენციაზე მიუთითებს. სომხეთში კი OGP-ის ფარგლებში მუშაობა გრძელდება. ქვეყანამ უკვე წარადგინა 2025–2027 წლების სამოქმედო გეგმა (Action Plan 6), რაც ნიშნავს, რომ რეფორმების პროცესი ფორმალურადაც და შინაარსობრივადაც აქტიურ ფაზაშია.

OGP-ის დამოუკიდებელი ანგარიშგების მექანიზმის, IRM-ის (Independent Reporting Mechanism) შეფასებით, სომხეთის ერთ-ერთი ამბიციური ვალდებულებაა „მართლმსაჯულების ერთიანი ელექტრონული სისტემის“ დანერგვა. მარტივად ეს ნიშნავს სასამართლო პროცესებისა და დოკუმენტ ბრუნვის მეტად ციფრულ და გამჭვირვალე ფორმატში გადაყვანას, რაც შეამცირებს როგორც კორუფციულ რისკებს, ისე სისტემის დახურულობას.

ამასთან, საქართველოგან განსხვავებით, სომხეთში უკვე მოქმედებს ბენეფიციარი მესაკუთრეების რეესტრი – მექანიზმი, რომელიც კომპანიების რეალური მესაკუთრეების შესახებ ინფორმაციის საჯაროობას უზრუნველყოფს. ასეთი ინსტრუმენტები მნიშვნელოვანია, რადგან ისინი ეკონომიკურ საქმიანობაში უფრო მკაფიოდ აჩენს, ვინ დგას კონკრეტული კომპანიის უკან და ამცირებს ფარული გავლენების რისკს.

ამ ფონზე საქართველოს მდგომარეობა უფრო მკაფიო ხდება. ერთ დროს ქვეყანა რეგიონში სწორედ საჯარო რეფორმებისა და ღია მმართველობის ერთ-ერთ წარმატებულ მაგალითად მიიჩნეოდა. დღეს კი, მაშინ როდესაც სომხეთი ახალ გეგმებსა და ინსტიტუციურ მექანიზმებზე მუშაობს, საქართველო წევრობის შეჩერებით, შეუსრულებელი ვალდებულებებითა და საერთაშორისო მონიტორინგის მიმართ დისტანცირებით არის გამორჩეული. მეტიც, ქვეყანამ ვერ შეძლო OGP-ის სამოქმედო გეგმის განხორციელება ორი თანმიმდევრული ციკლის განმავლობაში 2021-2023 და 2022-2024 წლებში.

სწორედ ამიტომ, სომხეთთან შედარება მხოლოდ პოლიტიკური კონტრასტის ჩვენება არ არის. ისაჩვენებს, რომ რეგიონში ღია მმართველობის მიმართულებით წინსვლა კვლავ შესაძლებელია, მაგრამ ამისთვის აუცილებელია ინსტიტუციური თანმიმდევრულობა, პოლიტიკური ნება და ანგარიშვალდებულების რეალური მექანიზმები.

დასკვნა

საქართველოს ბოლო წლების გამოცდილება აჩვენებს, რომ ღია მმართველობა ვერ შენარჩუნდება მხოლოდ ფორმალური ინსტრუმენტებით, ძველი რეფორმების მემკვიდრეობით ან საერთაშორისო პლატფორმებში წევრობით. მაშინაც კი, როდესაც ქვეყანაში არსებობს ციფრული სისტემები და დაგროვილი რეფორმების გამოცდილება, ეს რესურსი საკმარისი არ არის, თუ მას აღარ ამყარებს პოლიტიკური ნება, დამოუკიდებელი ინსტიტუტები და სამოქალაქო საზოგადოების თავისუფალი მონაწილეობა.

OGP-ში წევრობის შეჩერება, Freedom House-ის შეფასებები, კორუფციის აღქმის ინდექსში ვარდნა, GRECO-ს რეკომენდაციები და გარე მონიტორინგის მექანიზმებისგან დისტანცირება ერთ საერთო პრობლემაზე მიუთითებს: საქართველოში გამჭვირვალობის სისტემა სუსტდება, ხოლო ანგარიშვალდებულების მექანიზმები ნაკლებად ეფექტიანი ხდება.

ამ ფონზე განსაკუთრებით მნიშვნელოვანია, რომ მიმდინარე ვითარება მხოლოდ საერთაშორისო რეიტინგების გაუარესებად არ შეფასდეს. საქმე ეხება უფრო ფართო ინსტიტუციურ გამოწვევას – რამდენად შეუძლია სახელმწიფოს შეინარჩუნოს ღიაობის ის სტანდარტები, რომლებიც დემოკრატიული მმართველობის საფუძველს ქმნის. სწორედ ამ კითხვაზე პასუხი განსაზღვრავს, დარჩება თუ არა გამჭვირვალობა საქართველოში რეალურ მმართველობით პრინციპად, თუ მხოლოდ პოლიტიკური რიტორიკის ნაწილად.