სულ ცოტა ხნის წინ „საერთაშორისო გამჭვირვალობამ“ გამოაქვეყნა „კორუფციის აღქმის ინდექსი“ (CPI), რომლის მიხედვითაც საქართველომ ბოლო 12 წლის განმავლობაში ყველაზე ცუდი შედეგი აჩვენა. ერთ-ერთ მთავარ პრობლემად კვლავ სახელდება ელიტური კორუფცია – პრაქტიკა, რომელიც გავლენას ახდენს სახელმწიფო რესურსების არა თანაბარ განაწილებაზე, კონკურენციის პრინციპის დარღვევასა და მთლიანად ქვეყნის ეკონომიკურ განვითარებაზე.
ამ პრობლემის ერთ-ერთი შესაძლო მიზეზი თავად საკანონმდებლო ჩარჩოა, რომელიც კორუფციის დღევანდელ გამოწვევებს სათანადოდ ვერ პასუხობს, განსაკუთრებით მაშინ, როდესაც საქმე მაღალი თანამდებობის პირებს ეხება. ამის თვალსაჩინო მაგალითია საკანონმდებლო ბუნდოვანება, რომელიც პარლამენტის წევრებს ბიზნეს საქმიანობასთან კავშირის შენარჩუნების შესაძლებლობას აძლევს. იმის გათვალისწინებით, რომ პარლამენტართა მნიშვნელოვანი ნაწილი პოლიტიკაში სწორედ რომ ბიზნესიდან მოვიდა, აღნიშნული გარემოება კორუფციის რისკებს მნიშვნელოვნად ზრდის.
არსებული სტანდარტების პრაქტიკულ მხარეებსა და სახელმწიფო რესურსების მართვის პროცესში საკანონმდებლო ხარვეზების გავლენას უფრო ვრცლად შეგიძლიათ „ფლანგვის დეტექტორის“ მიერ მომზადებულ მასალაში გაეცნოთ.
საკანონმდებლო დისონანსი: წილების/აქციების ფლობა და მართვა
„კორუფციის წინააღმდეგ ბრძოლის შესახებ“ კანონის მე-13 მუხლი განსაზღვრავს საჯარო მოსამსახურეთა მიერ სამეწარმეო კომპანიების წილებისა და აქციების ფლობასა და მართვასთან დაკავშირებულ ჩარჩოს. ამ მუხლის თანახმად, საჯარო მოსამსახურე ვალდებულია საჯარო სამსახურში ყოფნის პერიოდში სხვას გადასცეს სამართავად მის საკუთრებაში არსებული საწარმოს კაპიტალის წილი ან აქციათა პაკეტი (მე-13 მუხლის მე-6 პუნქტი). აღნიშნული ნორმის ერთ-ერთი მიზანია სახელმწიფოსა და ბიზნესს შორის ფორმალური კავშირის გამიჯვნა.
თუმცა არსებობს მნიშვნელოვანი გამონაკლისი, რომელიც პარლამენტის წევრებს ეხება. კერძოდ,მე-13 მუხლის მოქმედება პარლამენტარზე ვრცელდება მხოლოდ იმ შემთხვევაში, თუ პარლამენტის რეგლამენტით სხვა რამ არ არის დადგენილი.
რეგლამენტის მიხედვით კი, დეპუტატს არ აქვს უფლება ეწეოდეს სამეწარმეო საქმიანობას (მე-10 მუხლის პირველი პუნქტი), თუმცა მას შეუძლია ფლობდეს აქციებს, წილსა და სხვა ქონებას (მე-10 მუხლის მეორე პუნქტი). ამასთან, რეგლამენტი დეტალურად არ არეგულირებს დეპუტატის მიერ საკუთრებაში არსებული სამეწარმეო წილების ან აქციების სხვა პირისთვის გადაცემის საკითხს.
შედეგად იქმნება საკანონმდებლო ვაკუუმი, რომელიც დეპუტატებს აძლევს შესაძლებლობას, ნორმა ისე განმარტონ, რომ მათ არ ევალებოდეთ ბიზნესწილების მინდობით მართვაში გადაცემა.
აღსანიშნავია, რომ აღნიშნული „ვაკუუმი“ 2018 წლის საკანონმდებლო ცვლილებების შემდეგ გაჩნდა, როდესაც „კორუფციის წინააღმდეგ ბრძოლის შესახებ“ კანონის მე-13 მუხლს დაემატა ჩანაწერი, რომლის მიხედვითაც:
„საქართველოს პარლამენტის წევრზე ამ მუხლის მოქმედება (მესამე თავი – თანამდებობრივი შეუთავსებლობა)ვრცელდება იმშემთხვევაში, თუ საქართველოს პარლამენტის რეგლამენტით სხვა რამ არ არის დადგენილი.“
ვინაიდან რეგლამენტი მინდობით მართვის ვალდებულებას მკაფიოდ არ განსაზღვრავს, აღნიშნული ჩანაწერი პრაქტიკაში პრივილეგირებულ გამონაკლისად იქცა. შედეგად, დეპუტატებს ფორმალურად შეუძლიათ თავი აარიდონ იმ მკაცრ ანტიკორუფციულ სტანდარტს, რომელიც სხვა საჯარო მოხელეებისთვის სავალდებულოა.
დეპუტატები და მათი კომპანიები: პრაქტიკული სურათი
საკანონმდებლო დისონანსი განსაკუთრებით თვალსაჩინო ხდება პრაქტიკაში.
„საერთაშორისო გამჭვირვალობა – საქართველოს“ (TIG) მიერ 2026 წლის 21 იანვარს გამოქვეყნებული კვლევა აჩვენებს, რომ კავშირი პოლიტიკურ გავლენასა და ეკონომიკურ სარგებელს შორის საქართველოში მყარია. მიმდინარე მოწვევის პარლამენტის 87 დეპუტატიდან 41-ს (თითქმის ნახევარს) პირდაპირი კავშირი აქვს ბიზნესთან, რაც ინტერესთა კონფლიქტის რისკს რეალურ საფრთხედ აქცევს.
სახელმწიფო შესყიდვების ანალიზის მიხედვით, დეპუტატებთან დაკავშირებული კომპანიები აქტიურად მონაწილეობენ საბიუჯეტო რესურსების განაწილებაში. კომპანიებმა, სადაც დეპუტატები ფლობენ წილს, სახელმწიფო შესყიდვებში მონაწილეობით ჯამში მილიონობით ლარის ხელშეკრულებები გააფორმეს.
TIG-ის კვლევის თანახმად:
- დეპუტატებთან დაკავშირებულმა 7 კომპანიამ 271 ტენდერის მოგებით ბიუჯეტიდან 465,900,569 ლარი მიიღო;
- 13 კომპანიამ გამარტივებული შესყიდვების გზით დამატებით 7,736,986 ლარი მიიღო.
ეს მონაცემები ადასტურებს, რომ ბიზნესწილების ფლობა დეპუტატებისთვის არა მხოლოდ ფორმალური უფლება, არამედ სახელმწიფოსთან მსხვილი ფინანსური ურთიერთობების რეალური წინაპირობაა
რატომ არის „მხოლოდ ფლობა“ რეალური საფრთხე?
რეგლამენტი მკაფიო პასუხს არ იძლევა კითხვაზე – უნდა ჰქონდეს თუ არა დეპუტატს ვალდებულება, თავისი სამეწარმეო წილები ან აქციები მინდობით მართვაში გადასცეს. ამ გაურკვევლობის პირობებში ინტერპრეტაციის ველი ფართოვდება, განსაკუთრებით მაშინ, როდესაც ორი სამართლებრივი აქტი პარალელურად მოქმედებს.
ეს ბუნდოვანება რამდენიმე ფუნდამენტურ რისკს წარმოშობს:
1. „ინსაიდერული“ უპირატესობა
დეპუტატის სტატუსი მას ანიჭებს ექსკლუზიურ წვდომას ინფორმაციაზე, რომელიც ბაზრის სხვა მოთამაშეებისთვის მიუწვდომელია – კანონპროექტების სამუშაო ვერსიები, საგადასახადო ცვლილებების გეგმები, სუბსიდირების მოლოდინები, სტრატეგიული ინფრასტრუქტურული პროექტებიდა სხვა.
ეკონომიკური თანამშრომლობისა და განვითარების ორგანიზაცია OECD-ის სახელმძღვანელო პრინციპების თანახმად:
„საჯარომო ხელეებმა თავი უნდა აარიდონ ნებისმიერ ქმედებას კერძო სექტორში, რომელმაც შესაძლოა მათ არაკეთილსინდისიერი უპირატესობა მიანიჭოს ინსაიდერულ ინფორმაციაზე დაყრდნობით, რომელიც მათთვის სამსახურებრივი მოვალეობის შესრულებისას გახდა ცნობილი და რომელიც ფართო საზოგადოებისთვის ხელმისაწვდომი არ არის. მათ ეკრძალებათ საკუთარი პოზიციისა დას ამთავრობო რესურსების ბოროტად გამოყენება პირადი გამორჩენის მისაღებად.“
როდესაც დეპუტატი არ არის ვალდებული, თავისი ბიზნესწილები ნეიტრალურ მმართველს გადასცეს, მას ეძლევა შესაძლებლობა კანონშემოქმედებით პროცესში მიღებული „შიდა ინფორმაცია“ საკუთარი კომპანიის სტრატეგიულ უპირატესობად აქციოს. ასეთ პირობებში ბიზნესწილების ფლობა საკუთრების ნეიტრალურ უფლებას სცდება და იქცევა არათანაბარი ეკონომიკური სარგებლის ინსტრუმენტად.
2. ლობიზმი საჯარო ინტერესის ხარჯზე: GRECO-ს შეფასება
ევროპის საბჭოს კორუფციის წინააღმდეგ მებრძოლი სახელმწიფოთა ჯგუფის (GRECO) შეფასებით, როდესაც დეპუტატი ფლობს კომპანიაში წილს და ამავდროულად მონაწილეობს იმ კანონების მიღებაში, რომლებიც ამავე სექტორს ეხება, ჩნდება ლეგალიზებული ლობიზმის საფრთხე.
საქართველოსთან მიმართებით GRECO მიუთითებს, რომ პარლამენტის წევრების ინტერესთა კონფლიქტის რეგულირება, განსაკუთრებით კი „ad hoc“ (კონკრეტულ შემთხვევებზე) აცილების მექანიზმი უკიდურესად სუსტია. ექსპერტების შეფასებით, ბიზნეს ინტერესები ხშირად პირდაპირ გავლენას ახდენს საკანონმდებლო გადაწყვეტილებებზე.
პრობლემა იმაში მდგომარეობს, რომ პარლამენტის რეგლამენტი არ ავალდებულებს დეპუტატს, კონკრეტული კანონპროექტის განხილვისას საჯაროდ განაცხადოს ინტერესთა კონფლიქტის შესახებ და უარი თქვას კენჭისყრაში მონაწილეობაზე. შედეგად, დეპუტატს შეუძლია იყოს დარგობრივი კომიტეტის წევრი, ჰქონდეს წვდომა გადამწყვეტ ბერკეტებზე და საკუთარი ხმით უზრუნველყოს ისეთი რეგულაციების მიღება, რომლებიც მის კომპანიას კონკურენტულ უპირატესობას მიანიჭებს.
მართალია, რეგლამენტი კრძალავს „მართვას“, თუმცა წილის პირდაპირი ფლობა დეპუტატს უტოვებს არაფორმალურ გავლენას. მინდობით მართვის მექანიზმის გარეშე, ზღვარი „ფლობასა“ და „მართვას“ შორის პრაქტიკაში იშლება, რაც კორუფციის პრევენციის მიზანს აზრს უკარგავს.
დამატებითი ხარვეზი: ანაზღაურებადი საქმიანობის შეზღუდვა და გამონაკლისები
ბიზნესწილების ფლობა არ არის ერთადერთი პრობლემური საკითხი.
2025 წელს „კორუფციის წინააღმდეგ ბრძოლის შესახებ“ კანონში შევიდა ცვლილება, რომლის მიხედვითაც საჯარო მოხელეებს საჯარო სამსახურის პარალელურად ანაზღაურებადი სამეცნიერო-პედაგოგიური საქმიანობის განხორციელება მხოლოდ დაწესებულების ხელმძღვანელის წინასწარი წერილობითი თანხმობით შეუძლიათ. ეს თანხმობა ვადიანია (მაქსიმუმ ერთი წლით), რაც ნიშნავს, რომ ვადის გასვლის შემდეგ საჯარო მოხელემ ხელახლა უნდა მოიპოვოს ნებართვა.
ცვლილება კორუფციის რისკების შემცირების არგუმენტით განხორციელდა, თუმცა იგი არ გავრცელდა საქართველოს პარლამენტის წევრებზე, პრეზიდენტსა და მთავრობის წევრებზე.
თუ ცვლილების მიზანი კორუფციის რისკების შემცირებაა, ბუნებრივად ჩნდება კითხვა, რატომ არ ვრცელდება შეზღუდვა მაღალი პოლიტიკური თანამდებობის პირებზე, რომელთა გავლენა რესურსებსა და გადაწყვეტილებებზე შედარებით მეტია. ამავდროულად, როდესაც ანაზღაურებადი სამეცნიერო-პედაგოგიური საქმიანობა ხელმძღვანელის წერილობით თანხმობაზე და ყოველწლიურ განახლებაზეა მიბმული, რეგულაცია შეიძლება გადაიქცეს დისციპლინურ/ადმინისტრაციულ ბერკეტად ქვედა რგოლებისთვის. ასეთ პირობებში, ნებართვის მექანიზმი ქმნის სივრცეს სუბიექტური გადაწყვეტილებებისთვის და ზრდის ზეწოლის რისკს – მათ შორის, იმ შემთხვევებში, როცა საჯარო მოხელე მმართველი გუნდის პოლიტიკასთან კრიტიკულ პოზიციას აფიქსირებს.
დასკვნა
წინამდებარე ანალიზი აჩვენებს, რომ კორუფციის პრევენციის მიმართულებით არსებული საკანონმდებლო ჩარჩო საქართველოში არათანაბრად და არაერთგვაროვნად მოქმედებს. განსაკუთრებით პრობლემურია ის გარემოება, რომ პარლამენტის წევრებისთვის შექმნილი გამონაკლისები პრაქტიკაში ასუსტებს ინტერესთა კონფლიქტის პრევენციის მექანიზმებს და ზრდის როგორც „ინსაიდერული“ უპირატესობის, ისე ლობიზმის რისკებს.
პარალელურად, ზოგიერთი შეზღუდვა, რომელიც ოფიციალურად კორუფციის შემცირებას ემსახურება, შესაძლოა ქვედა და საშუალო რგოლებზე ადმინისტრაციული ზეწოლის პოტენციურ ბერკეტად იქცეს.
ამ პრობლემების შემცირებისთვის საჭირო არის ერთიანი, გამჭვირვალე და ყველა მაღალი რისკის მქონე სუბიექტზე თანაბრად გავრცელებული წესების შემოღება, რომელიც გამორიცხავს პრივილეგირებულ გამონაკლისებს და აძლიერებს ანგარიშვალდებულებას.
ფლანგვის დეტექტორი 