ქერით სავსე ორმო: ბუნებრივი რესურსების მართვის ბიუროკრატიული ლაბირინთი

“საქართველოს სახმელეთო ტერიტორიაზე, მის ტერიტორიულ წყლებში, კონტინენტურ შელფსა და განსაკუთრებულ ეკონომიკურ ზონაში არსებული წიაღი საქართველოს ეროვნული სიმდიდრეა და მას სახელმწიფო იცავს”

ასე იწყება 1996 წელს მიღებული კანონი “წიაღის შესახებ”, რომელიც “ლიცენზიებისა და ნებართვების შესახებ” კანონთან ერთად, ძირითადი მექანიზმია საქართველოს ტერიტორიაზე ბუნებრივი წიაღისეულის შესწავლისა და მოპოვების წესების განსაზღვრისა და რეგულირებისთვის. 

ნებისმიერი სახის წიაღისეული, რომელიც საქართველოს ტერიტორიაზე არის აღმოჩენილი, საქართველოს სახელმწიფოს საკუთრებაა და ამასთანავე, “მიწაზე საკუთრების უფლება არ ნიშნავს და არ იძლევა წიაღზე საკუთრების უფლებას”.

მიუხედავად იმისა, რომ 1996 წლის შემდეგ კანონმდებლობა რამდენჯერმე განახლდა, ის მაინც ვერ პასუხობს არსებულ გამოწვევებს და რამდენიმე პრობლემატურ ხვრელსაც აჩენს. გარდა კანონმდებლობაში არსებული პრობლემებისა, ინტერესის და დაკვირვებოს საგანია კომპანიები, რომლებიც მინერალური რესურსების ლიცენზიებით სარგებლობენ.

სასარგებლო წიაღისეული ნებისმიერი წიაღისეულია, რომლის გადამუშავება შესაძლებელია, “ეკონომიკურად მიზანშეწონილი და ეკოლოგიურად მისაღებია”. წიაღისეული სხვადასხვა ჯგუფად იყოფა და თითოეულის შესწავლა/მოპოვებისთვის კერძო თუ იურიდიულ პირს ლიცენზიის აღება სჭირდება, რომლებიც შესაძლოა სხვადასხვა სახის იყოს.

საქართველოს კანონი “წიაღის შესახებ” ძირითადად წიაღით სარგებლობის ტიპებს (სამთო მინაკუთვნი, გეოლოგიური მინაკუთვნი, მიწის მინაკუთვნი) განსაზღვრავს, ასევე გაწერილია წიაღის ტიპოლოგიების მიხედვით ლიზენციების მოქმედების ვადები, მოსარგებლეთა უფლება-მოვალეობები და სახელმწიფოს ჩართულობის მიმართულებები.

დღეის მდგომარეობით, ლიცენზიების გაცემის საკითხს 2005 წელს მიღებული კანონი “ლიცენზიებისა და ნებართვების შესახებ” არეგულირებს, ხოლო მანამდე  ლიზენცია განსხვავებული წესით გაიცემოდა. თავდაპირველად პროცესი გულისხმობდა კონკურსს, რომელშიც პრეტენდენტებს მოთხოვნილი დოკუმენტები უნდა წარედგინათ. გამარჯვებულის შესახებ გადაწყვეტილებას სამინისტროსთან არსებული საბჭო იღებდა. აუქციონი იმართებოდა მხოლოდ და მხოლოდ მაშინ, თუ კონკურსში ყველა მონაწილე თანაბრად კარგად აკმაყოფილებდა მოთხოვნებს. ამ შემთხვევაში შესაბამის ლიცენზიას აუქციონში გამარჯვებული მიიღებდა. 

2005 წელს მიღებული კანონის შედეგად ლიზენციის მიღების წესები შეიცვალა – იმისათვის, რომ კერძო თუ იურიდიულმა პირმა წიაღით სარგებლობის ლიცენზია მოიპოვოს, აუქციონში უნდა გაიმარჯვოს. 

კანონის მიღებიდან მალევე გამოიცა მთავრობის 2005 წლის N136 დადგენილება “სასარგებლო წიაღისეულის მოპოვების ლიცენზიის გაცემის წესისა და პირობების შესახებ დებულების დამტკიცების თაობაზე”. აღნიშნული დადგენილება აუქციონში მონაწილეობის პირობებსა და მსურველების ფუნქციებსა და ვალდებულებებს აკონკრეტებს. 2005 წელს მიღებულმა ცვლილებებმა შესაძლოა, ერთი შეხედვით უფრო გაამარტივა და ხელმისაწვდომი გახადა ბუნებრივი წიაღისეულის შესწავლისა თუ მოპოვებისთვის ლიცენზიის მიღება, თუმცა აღნიშნულ ცვლილებებს თან პრობლემებიც ახლავს.

 კანონმდებლობის პრობლემები

კანონმდებლობიდან გამოკვეთილი ერთ-ერთი უმთავრესი პრობლემა  ბუნებრივი წიაღით სარგებლობის დროებითი უფლების მხოლოდ აუქციონის გზით მინიჭებაა.

2005 წელს შეტანილი ცვლილელებით მიხედვით, მსურველს ზოგადი პირობების დაკმაყოფილების შემთხვევაში შეუძლია შეიძინოს აუქციონზე გამოტანილი ბუნებრივი წიაღისეულით სარგებლობის უფლება. ამისთვის, მხოლოდ მოწინააღმდეგის მიერ შეთავაზებულ თანხაზე მეტი თანხის გადახდაა საჭირო.

გამოდის, რომ არ აქვს მნიშვნელობა რა სახისა და მოცულობის სასარგებლო წიაღისეულზეა საუბარი, ყველა შემთხვევაში მისი მოპოვებისა თუ შესწავლის ლიცენზიის მიღება აუქციონის მეშვეობით ხდება.

მაგალითისთვის, ამ დროისთვის (24 დეკემბრისთვის) ელექტრონული აუქციონის სისტემაში მიწისქვეშა მტკნარი წყლის მოპოვების ორი ლიცენზიაა განთავსებული – ერთი ბათუმში, მეორე კი ქობულეთში. ბათუმის შემთხვევაში საუბარია 150,000 კუბური მეტრი მოცულობის წყლის ჯამურ მოპოვებაზე, რომლის ლიცენზიის საწყისი ფასია 503 ლარი, ხოლო ქობულეთში საუბარია 2,500,000 კუბური მეტრი მოცულობის წყლის ჯამურ მოპოვებაზე, რომლის ლიცენზიის საწყისი ფასი 10,000 ლარია. მიუხედავად, ღირებულებებსა და ფართობებს შორის ასეთი სხვაობისა, ორივე აუქციონის შემთხვევაში წესები და პირობები იდენტურია.

აღნიშნულ პრობლემაზე მიუთითებს 2019 წელს EBRD-ის მხარდაჭერით საქართველოს მთავრობის მიერ მომზადებული დოკუმენტიც “საქართველოს წიაღის სექტორის სტრატეგია”:

“მოქმედი სისტემის შესაბამისად, წიაღით სარგებლობის უფლების მინიჭება ხორციელდება დროში გაწერილი და ვებ-ტექნოლოგიაზე დაფუძნებული ელექტრონული აუქციონის მეშვეობით. ეს წესი საერთოა ყველა ტიპის სასარგებლო წიაღისეულისთვის, მიუხედავად მისი მოცულობისა და მოპოვების წესისა. აღნიშნული ამცირების მთავრობის მიერ ინვესტიციების ოპტიზიმაციის შესაძლებლობას, რამდენადაც მთავრობა შეზღუდულია განახორციელოს პრეტენდენტის ტექნიკური, ეკოლოგიური, ფინანსური და სოციალური შეფასება. ასეთი მიდგომა არ იძლევა პრეტენდენტის ტექნიკური, ეკოლოგიური, სოციალური და ფინანსური თვალსაზრისით შეფასების შესაძლებლობას.” – წერია საქართველოს მთავრობის მიერ გამოქვეყნებულ დოკუმენტში.

ამასთან, პრობლემურია 2005 წელს კანონში “აუცილებელი საზოგადოებრივი საჭიროებისათვის საკუთრების ჩამორთმევის წესის შესახებ” შეტანილი ცვლილება, რომლის მიხედვითაც აუცილებელი საზოგადოებრივი საჭიროებების ჩამონათვალს ბუნებრივი წიაღისეულის მოპოვებაც დაემატა.

ეს იმას ნიშნავს, რომ კერძო საკუთრების ჩამორთმევა დასაშვებია ბუნებრივი წიაღისეულის მოპოვების მიზნით, თუ არსებობს ამის სათანადო დასაბუთება და შესაბამისად, ეკონომიკის მინისტრის ბრძანება და სასამართლოს გადაწყვეტილება იმ ადამიანის სასარგებლოდ, ვისაც კერძო საკუთრების ექსპროპრიაციის უფლება ენიჭება. კანონის მიხედვით, იმისთვის, რომ კონკრეტულ საკუთრებაზე ექსპროპრიაცია დასაშვები გახდეს, აუცილებელია მინისტრის ბრძანება და სასამართლოს შესაბამისი გადაწყვეტილება.

ბუნებრივი წიაღისეულის მოპოვება საქართველოში ძალიან ხშირად კომერციულ საქმიანობას უკავშირდება და მოგებისთვის მომუშავე ფიზიკური პირების და/ან კომპანიების მიერ ხორციელდება. 2005 წელს შეტანილი და დღემდე უცვლელად დატოვებული ცვლილება პრობლემურია, რადგან ლიცენზიების მფლობელებს საშუალებას აძლევს, რომ “აუცილებელი საზოგადოებრივი საჭიროებისთვის”, ანუ ამ შემთხვევაში ბუნებრივი წიაღისეულის მოპოვებისთვის, კერძო საკუთრების ჩამორთმევა მოითხოვონ და ამის სათანადოდ დასაბუთების შემთხვევაში, ეს შეძლონ კიდეც.

ამასთან ერთად, პრობლემურია გარემოს დაცვის მიზნით შექმნილი, თუმცა პრაქტიკაში ნაკლებად ეფექტური მექანიზმი, რომელიც ლიცენზიამოპოვებულ პირებისა და კომპანიების ნაწილს მონიტორინგის ქვეშ აქცევს. 

2018 წლიდან საქართველოში მოქმედებს გარემოსდაცვითი შეფასების კოდექსი, რომლის შედეგად გარემოზე ზემოქმედების შეფასების პროცედურა ჩამოყალიბდა. პროცედურის განმავლობაში ფასდება გარემოზე მნიშვნელოვანი ზემოქმედების ფაქტორები. გარემოზე ზემოქმედების შეფასებას ექვემდებარება მხოლოდ ის ლიცენზიები, რომლებშიც სასარგებლო წიაღისეულის მოპოვების ადგილის ფართობი – 5 ან მეტი ჰექტარია, ხოლო ქვიშა-ხრეშის შემთხვევაში – 10 ან მეტი. შედეგად, სასარგებლო წიაღისეულის მოპოვების ლიცენზიები, რომელთა დიდი ნაწილისთვის განსაზღვრული ფართობი არ აღემატება 5 ჰექტარს (ან 10-ს ქვიშა-ხრეშის შემთხვევაშიც), არ ექცევა გარემოზე ზემოქმედების შეფასების ჩარჩოში. 

გამოდის, კანონში არსებობს ე.წ. “ხვრელი”: მაგალითად, ლიცენზიები შესაძლებელია გაცემული იყოს ერთმანეთთან ახლოს მდებარე ტერიტორიებისთვის, რომლებიც გარემოზე ზემოქმედების შეფასებას არ ექვემდებარებიან, რადგან ცალ-ცალკე აღებული მათი ფართობი 5-10 ჰექტარს არ აღემატება, თუმცა მათი ჯამური ფართობი შეიძლება ბევრად მეტი იყოს. ამის საილუსტრაციოდ სტატიაში შპს “ეგრისი +”- ის მაგალითს განვიხილავთ.

ლიცენზიები და შემოწირულობები 

“ფლანგვის დეტექტორის” მკითხველისთვის სიახლე არ იქნება, თუ სასარგებლო წიაღისეულის ლიცენზიის მფლობელ კომპანიებსა თუ ფიზიკურ პირებში “ქართული ოცნების” შემომწირველებს უხვად აღმოაჩენს – როგორც სხვა სექტორებში ხდება ხოლმე. საუბარია როგორც კომპანიების, ისე სხვადასხვა კომპანიის წარმომდგენელი ფიზიკური პირების მიერ შეწირულ თანხებზე.

მოქმედი ლიცენზიების მფლობელი კომპანიების წარმომადგენელი 210 ფიზიკური პირი მმართველი პარტიის შემომწირველია. მეტიც, მმართველი პარტიის შემომწირველი ფიზიკური პირები ხშირად ერთ კომპანიას წარმოადგენენ, რაც შეწირულ თანხას უფრო ფართო მასშტაბს სძენს.

ეს თანხები წლების განმავლობაში ჯამურად (და არა ერთჯერადად) – 1,000-დან 461,000 ლარამდე მერყეობს, მიღებული ფართობების მოცულობები კი 0.07 ჰექტრიდან – 744,0698 ჰექტრამდე.

210 ფიზიკური პირიდან, რომლებიც თავის მხრივ კომპანიებს წარმოდგენენ:

1. 109 პირიდან თითოეულს შეწირული აქვს ₾50,000-მდე;

2. 54 პირიდან თითოეულს შეწირული აქვს ₾50,000-დან ₾100,000-მდე;

3. 47 პირიდან თითოეულს შეწირული აქვს ₾100,000-ზე მეტი.

აღსანიშნავია, რომ ჯამურად 100,000 ლარზე მეტი შეწირულობების ზედა ზღვარი თითქმის ნახევარ მილიონ ლარამდე (₾461,000) ადის.

როგორც უკვე აღვნიშნეთ, მმართველი პარტიის შემომწირველები მოქმედი ლიცენზიის მქონე კომპანიებიც არიან. მოქმედ კომპანიებში მსგავს 29 შემთხვევას ვაწყდებით. მათ მიერ წლების განმავლობაში ჯამურად შეწირული თანხების ოდენობა 1,000 ლარიდან იწყება და 300,000 ლარს აღწევს. მიღებული ფართობის ოდენობები კი 0,07 ჰექტრიდან იწყება და 57.983982 ჰექტრამდე ადის.

შემომწირველი 29 კომპანიიდან:

1. ჯამურად ₾50,000-მდე შეწირული აქვს 21 კომპანიას;

2. ჯამურად ₾50,000-დან ₾100,000-მდე შეწირული აქვს 3 კომპანიას;

3. ჯამურად ₾100,000-ზე მეტი შეწირული აქვს 5 კომპანიას.

აღსანიშნავია, რომ კომპანიებს შორის ყველაზე დიდი თანხის 300,000 ლარის შემწირველია შპს “ჯეო სენდ”, რომელიც შემწირველ კომპანიებს შორის ყველაზე დიდ ფართობს – 57.9 ჰექტარს ფლობს. მასთან ერთად ყველაზე დიდი თანხის 300,000 ლარის შემწირველი მეორე კომპანია შპს “კასპი 2011”, შემწირველ კომპანიებში რიგით მეორე ყველაზე დიდი ფართობს – 28.3 ჰექტარს ფლობს. ანალოგიური ვითარებაა ფართობით მესამე ადგილოსანი კომპანიის შემთხვევაშიც. შპს “გ&კ ტექნოლოგს” 21.2 ჰექტარი აქვს და ზემოთ ჩამოთვლილი კომპანიების შემდეგ ყველაზე მეტი, 240,000 ლარი აქვს შეწირული.

დამატებითი მაგალითებისთვის წარმოგიდგენთ ორი კომპანიის შემთხვევას.

                                           
RMG (Rich Metals Group)

„ქართულ ოცნებასთან“ დაკავშირებულ წიაღის მომპოვებელ კომპანიებზე საუბრისას შეუძლებელია, სიაში პირველი არ იყოს RMG – Rich Metals Group.

RMG-მა ფართო საზოგადოებას თავი 2014 წელს გააცნო, როდესაც რამდენიმე ათასი წლის ძეგლი, საყდრისი-ყაჩაღიანის ოქროს მაღარო ააფეთქა. საყდრისის აფეთქებას წინ უძღვოდა ერთი დღით ადრე საქართველოს კულტურისა და ძეგლთა დაცვის, ასევე კულტურული მემკვიდრეობის დაცვის ეროვნულის სააგენტოს მიერ ერთ არასრულ სამუშაო დღეში განხორციელებული 17 მოქმედება და მიღებული 4 გადაწყვეტილება. ამ საეჭვო მოქმედებებისა და გადაწყვეტილებების საფუძველზე RMG Gold-ს უფლება მიეცა არქეოლოგიური ობიექტი აეფეთქებინა. 

RMG-ის მიერ საყდრისის აფეთქებას მხარს უჭერდნენ ხელისუფლების წარმომადგენლები. მაგალითად, მაშინდელი პრემიერ-მინისტრი, ირაკლი ღარიბაშვილი, ეყრდნობოდა რა კომისიის დასკვნას (რომელსაც მრავალი მეცნიერი, ქართველი თუ უცხოელი არ ეთანხმებოდა), მტკიცედ უჭერდა კომპანიას მხარს.

RMG-ისთან დაკავშირებული კომპანიები ჯამში 10-ზე მეტ ლიცენზიას ფლობენ. მათთვის გადაცემული ტერიტორიის საერთო ფართობი კი 13,094.1 ჰექატრია, რაც დაახლოებით ორი ქალაქის, ბათუმისა და რუსთავის, ფართობების ჯამის ტოლია. აღსანიშნავია, რომ RMG-ის კომპანიების უმეტესობისთვის ლიცენზიები განახლებულია და მათი ათვლა 2024 წლიდან იწყება, ვადა კი დაახლოებით 20 წელში გაუვა.

RMG-ის წარმომადგენლები “ქართული ოცნების” აქტიური შემომწირველები არიან –. როგორც მაღალი რგოლის, ისე დაბლის. 2023 წლის მონაცემებით, მმართველი პარტიისთვის მათ ჯამურად ₾1.5 მილიონზე მეტი აქვთ შეწირული.

RMG-ში უმუშავიათ დღევანდელი ხელისუფლების წარმომადგენლებსაც. მაგალითად, ფინანსთა სამინისტროს საგამოძიებო სამსახურის უფროსი, სოსო რამიშვილი, აღნიშნული პოსტის დაკავებამდე 2017-2018 წლებში RMG Gold-ისა და RMG Copper-ის აღმასრულებელი დირექტორის მოადგილე იყო. მეორე მაგალითი ირაკლი შატაკიშვილია, რომელიც 2022 წელს რუსთავისა და გარდაბნის მაჟორიტარი დეპუტატი გახდა. პარლამენტის წევრობამდე ირაკლი შატაკიშვილი 2017 წლიდან მოყოლებული RMG-ის თანამშრომელი იყო. მეორე მხრივ, მედიაში არსებობს გახმარებული შემთხვევაც, როდესაც საჯარო სამსახურიდან პირი RMG-ში გადავიდა სამუშაოდ, კერძოდ, მარიანა ჩოლოიანი, რომელმაც 15 წლის ლუკა სირაძე ორჯერ დაკითხა. დაკითხვის მეორე დღესვე ლუკა სირაძემ თვითმკლელობა სცადა, რამდენიმე დღეში კი საავადმყოფოში გარდაიცვალა. მარიანა ჩოლოიანს 3 წელი მიესაჯა ჩვენების იძულების ბრალდებით, თუმცა ის ვადაზე ადრე გათავისუფლდა და RMG Gold-მაც დაადასტურა, რომ ჩოლოიანი დაცვის თანამშრომლად დასაქმდა.

   შპს ეგრისი +

„შპს ეგრისი +-ის“ ძირითად საქმიანობა ბუნებრივი რესურსის მოპოვება და რეალიზაციაა.

შპს „ეგრისი +-ის“ ამჟამინდელი მფლობელები საქართველოს პარლამენტის წევრი, გიორგი ხახუბია, და ქართული ოცნებისთვის 300-350 ათასი ლარის შემომწირველები რამაზ გუჯაბიძე და კახაბერ ლატარია არიან. კომპანიის დირექტორი და გიორგი ხახუბიას წილის მმართველიც ასევე ქართული ოცნების შემომწირველები არიან – დირექტორმა ნოდარ ანთიამ ქართულ ოცნებას ჯამში 158,000 ლარი შესწირა, ხოლო წილის მმართველმა, ირაკლი ვეკუამ – 82,000 ლარი.

შპს „ეგრისი +-მა“ 2023 წლის ნოემბერსა და დეკემბერში ორი ლიცენზია მოიპოვა – ორივე ხობის მუნიციპალიტეტში, ორივე მდინარე რიონში ქვიშის მოპოვების თაობაზე. ლიცენზიით მიღებული ორი ტერიტორიის ფართობი 4.4 და 4.5 ჰექტარია და ზემოთ ხსენებული საკანონმდებლო “ხვრელის” გამო, გარემოზე ზემოქმედების შეფასებას არ ექვემდებარება.

2023 წელს კომპანიის შემოსავალი 774,856 ლარი იყო ამავე წელს გიორგი ხახუბიამ კომპანიისგან დივიდენდის სახით 181,390 ლარი მიიღო.

ინფორმაციის გაუცემლობა

კვლევის ფარგლებში „ფლანგვის დეტექტორმა“ გამოითხოვა ინფორმაცია შპს „აიემსის“ შესახებ. აღნიშნული კომპანიის მფლობელმა 2024 წლის 4 აპრილს მმართველ პარტიას ₾60,000 შეწირა, 25 აპრილს კი შპს „აიემსიმ“ 9.3 ჰექტრის ფართობის ტერიტორიაზე ქვიშა-ხრეშის მოპოვების ლიცენზია მიიღო. მინერალური რესურსების ეროვნულ სააგენტოს „ფლანგვის დეტექტორმა“ აღნიშნული კომპანიის ძველი ლიცენზიების შესახებ გამოთხოვა ინფორმაცია, თუმცა თვეების გასვლის შემდეგაც პასუხი არ მიგვიღია.

საჯარო ინფორმაციის ხელმისწავდომობის მხრივ საქართველოში მდგომარეობა 2022 წლიდან მკვეთრად გაუარესებულია. საჯარო უწყებები, რომლებიც კანონით ვალდებულებნი არიან, რომ ვადის დაცვით გასცენ საჯარო ინფორმაცია, უფრო და უფრო ხშირად უგულვებელყოფენ წერილებს და მათ უპასუხოდ ტოვებენ. ამ ნეგატიური ტენდენციის შესახებ დამატებითი ინფორმაციისთვის შეგიძლიათ იხილოთ ჩვენი კვლევა.

გამონაკლისი არც სსიპ მინერალური რესურსების სააგენტოა, რომელიც სწორედ ლიცენზიების გაცემასა და შემდეგ ლიცენზიების მიმღები კომპანიების საქმიანობის მონიტორინგზეა პასუხისმგებელი. „ფლანგვის დეტექტორმა“ უწყებას საჯარო ინფორმაციის გაცემის თაობაზე არა ერთხელ მიმართა, გაგზავნილი წერილებიდან მინერალური რესურსების სააგენტომ კი მხოლოდ ერთ წერილზე დააბრუნა პასუხი.