“მიუწვდომელი” საჯარო ინფორმაცია

ავტორი: ხატია ნიკოლაიშვილი

2017 წელს შემუშავებული კანონი ინფორმაციის თავისუფლების შესახებ, დღემდე თაროზეა. ამასობაში, საჯარო ინფორმაციის ხელმისაწვდომის მაჩვენებელი წლიდან წლამდე უარესდება. მთავრობის განკარგულებები აღარ საჯაროვდება. ამით მთავრობა ორ კანონს არღვევს. სახელმწიფო უწყებების მუშაობის შესახებ ინფორმაცია, მნიშველოვანი ბერკეტია კორუფციის წინააღმდეგ. ევროკავშირის 12 რეკომენდაციაში ხაზგასმულია საჯარო დაწებულებიის გამჭვირვალობისა და ანგარიშვალდებულების უზრუნველყოფა, თუმცა ამის პოლიტიკური ნება არ არსებობს.

შესავალი

თითოეული ადამიანის უფლებაა საჯარო ინფორმაციის მიღება, ხოლო მასზე ხელმისაწვდომობა ღია და გამჭვირვალე მთავრობის აუცილებელია ელემენტია. 

საჯარო ინფორმაცია, ეს არის ოფიციალური დოკუმენტი რომელსაც გასცემს სახელმწიფო უწყება. დოკუმენტი შეიცავს ინფორმაციას დაწესებულების საქმიანობის შესახებ, ასევე საჯარო დაწესებლებაში დამუშავებულ, მიღებულ ან გაგზავნილ ინფორმაციას. საჯაროა ინფორმაცია: სახელმწიფო დაწესებულების ბიუჯეტის, დასაქმებულთა რაოდენობისა და ანაზღაურების, წარმომადგენლობითი ხარჯების შესახებ. სახელმწიფო ან კომერციული საიდულოება და პერსონალური ინფორმაცია (გარდა თანამდებოსბის პირებისა) არ არის საჯარო და მას არ გასცემს სახელმწიფო დაწესებულება. შესაბამისად, საჯარო ონფორმაცია არის ინფორმაციული როდესაც გვაინტერესებს თუ როგორ მუშაობს სახელმწიფო უწყებები.

სამწუხაროდ, საჯარო ინფორმაციის ხელმისაწვდომის მაჩვენებელი წლიდან წლამდე უარესდება და ამას სტატისტიკაც მოწმობს.

საჯარო ინფორმაციაზე ხელმისაწვდომობა მნიშვნელოვნად გაუარესდა 2022 წელს. ამას ადასტურებს სტატისტიკა, რომელსაც ინფორმაციის თავისუფლების განვითარების ინსტიტუტი (IDFI) აქვეყნებს. ამავე პერიოდში მნიშვნელოვნად, შემცირდა საჯარო ინფორმაციის გაცემა სამინისტროებისა და მათ დაქვემდებარებაში მყოფი უწყებების მხრიდან, რომელთაც უპასოხოდ დატოვეს IDFI-ის მოთხოვნა საჯარო ინფორმაციის გაცემაზე- ვკითხულობთ ორგანიზაციის ანგარიშში.

ამ დრომდე არ არის მიღებული ინფორმაციის თავისუფლების შესახებ კანონი, რომელიც დაამკვიდრებს სახელმწიფო უწყების ანგარიშვალდებულების ისეთ მექანიზმებს, რაც საჯარო ინფომაციის გაცემის უარის სტატისტიკას მნიშვნელოვნად შეამცირებს. 

აღსანიშნავია, რომ საქართველოს იუსტიციის სამინისტრომ  2017 წელს, შეიმუშავა “ინფორმაციის თავისუფლების შესახებ კანონი, თუმცა რამდენჯერმე გადადო კანონპროექტის წარდგენა საქართველოს პარლამენტში, შესაბამისად მისი პარლამენტში ინიცირება ამ დრომდე არ მომხდარა.

კანონის უზენაესობის გლობალური ინდექსის (Global rule of law) მიხედვით კი საქართველოს შეფასება საჯარო ინფორმაციაზე ხელმისაწვდომობის ნაწილში, წინა წლებთან შედარებით გაუარესებულია.

ჩაკეტილი სახელმწიფო უწყებები და მთავრობის საიდულო განკარგულებები

ინფორმაცია რომელსაც სახელმწიფო უწყება გასცემს მოქალაქეს აძლევს საშუალებას, გაეცნოს დეტალურად თუ როგორ მართავს სახელმწიფო მის ხელთ არსებულ რესურსებს, ანგარიშვალდებულია თუ არა ის მოსახლეობის წინაშე და რამდენად მიზანშეწონილად ხდება სახელმწიფო ბიუჯეტის ხარჯვა. საჯარო ინფორმაციაზე ხელმისაწვდომა ერთ-ერთი მნიშვნელობანი ბერკეტია კორუფციის წინააღმდეგ ბრძოლაში.

საქართველოს ზოგადი ადმინისტრაციული კოდექსი ზედმიწევნით არეგულირებს საჯარო ინფორმაციის გაცემის პროცედურებს და ამავე, დროს ავალდებულებს საჯარო უწყებებს გასცეს იგი, თუმცა პრაქტიკაში კანონის აღსრულების განსხვავებულ შედეგებს ვხედავთ.

საჯარო ინფორმაციის “გაუცემლობის” ფაქტების წინაშე, “ფლანგვის დეტექტორი” არა ერთხელ დადგა. 2021 წლიდან 2022 წლის დეკემებრის ჩათვლით, მთავრობის ადმინისტრაციამ და ბოლნისის მუნიციპალიტეტმა  “ფლანგვის დეტექტორის” მოთხოვა საჯარო ინფორმაციის გაცემაზე უპასოხოდ დატოვა. ორგანიზაციის მკვლევარებმა უწყებებში ჯამში 8 წერილი გააგზავნეს საჯარო ინფორმაციის მოთხოვნით. უწყებების მხრიდან წერილის დარეგისტრირების შესახებაც არ მიგვიღია ცნობა. 

საჯარო ინფრომაციას არ გასცემს ასევე კულტურის სამინისტრო. საყურადღებოა, რომ თეა წულუკიანის მინისტრად დანიშვნის შემდეგ უწყება ჩაიკეტა და საჯარო ინფორმაციას მოთხოვნასაც  უპასუხოდ ტოვებს. 

“ფლანგვის დეტექტორმა” კულტურის სამინისტროს მხოლოდ გასულ წელს 6 წერილით მიმართა, მოთხოვნილი ინფორმაცია დღემდე არ მიგვიღია. 

საზოგადოებისთვის “საიდუმლოდ” რჩება ასევე აბაშიძე-კარასანის ფორმატისთვის, 2019-2023 წლებში, მთავრობის მიერ ბიუჯეტიუდან დახარჯული თანხის ოდენობა. ხარჯების შესახებ ინფორმაციას საქართველოს მთავრობა 2019 წლის შემდეგ აღარ გასცემს. 

საჯარო ინფორმაციის გაცემაზე უარს აცხადებს ასევე, საქართველოს ეკონომიკისა და მდგრადი განვითარების სამინისტროს დაქვემდებარებაში მყოფ სსიპ-ი ქონების ეროვნული სააგენტო. “ფლანგვის დეტექტორმა”  2023 წლის 10 იანვარს მოითხოვა იმ სახელმწიფო ქონების სია, რომლებიც 2012-2022 წლებში საქართველოს საპატრიარქოს კერძო საკუთრებაში გადავიდა, ასევე ამავე წლებში პირდაპირი მიყიდვის ფორმით საქართველოს მართლმადიდებლური ეკლესიისთვის პრივატიზებული უძრავი ქონების ჩამონათვალი და საკადასტრო კოდები. სააგენტომ არაერთხელ დაარღვია ინფორმაციის გაცემის ვადა და უარი განაცხადა მის მოწოდებაზე.

აღსანიშნავია, რომ ეს არ იყო პირველი შემთხვევა როდესაც “ფლანგვის დეტექტორმა” საჯარო ინფორმაციის მოთხოვნით სსიპ ქონების ეროვნულ სააგენტოს მიმართა. 2021 წელს, სააგენტომ  სრული სია მოგვაწოდა იმ სახელმწიფო ქონების შესახებ რომლებიც 2012-2021 წლებში კერძო საკუთრებაში გადავიდა. მათ შორის ასევე ინფორმაციაც უძრავ ქონებაზე, რომელიც საქართველოს საპატრიარქოს საკუთრებაში გადაეცა. სააგენტოს მიერ მოწოდებულ საჯარო ინფორმაციაზე დაყრდნობით ფლანგვის დეტექტორმა სტატია მოამზადა. 

შესაბამისად, სსიპ ქონების ეროვნული სააგენტოს ქმედება, ეჭვს აჩენს სახელმწიფო  უწყების მიერ საჯარო ინფორმაციის გამიზნულად დაფარვაზე. საჯარო ინფრომაციის დამალვა და მის გაცემაზე უარი თქმა კანონის დარღვევას იწვევს. რაც სამწუხაროდ, გახშირებული პრაქტიკა გახდა ზოგიერთი სახელმწიფო სტრუქტურის მიერ.

მთავრობის განკარგულებები

განსაკუთრებით, შემაშფოთებელ პრაქტიკას ამკვიდრებს საქართველოს მთავრობა, რადგან სტრუქტურა არა მხოლოდ არ გასცემს საჯარო ინფორმაციას მთავრობის საქმიანობაზე, არამედ უპასუხოდ ტოვებს და არ ასაჯაროვებს მთავრობის განკარგულებებს.

2020 წლის 26 სექტემბრის შემდეგ მთავრობის ოფიციალურ ვებ-გვერდზე განკარგულებები აღარ დამატებულა. აღნიშნული ქმედებით საქართველოს მთავრობა არა ერთ არამედ ორ კანონს არღევევს, მთავრობის რეგლამენტს და ზოგად ადმინისტრაციულ კოდექსს.

მთავრობის რეგლამენტის თანახმად, სახელმწიფო საიდუმლოებად მიჩნეული ინფორმაციის გარდა, სავალდებულოა, რომ მიღებული განკარგულებები, მთავრობის ვებ-გვერდსა და “ელექტრონული მთავრობის პროგრამაში” 3 დღის ვადაში აიტვირთოს. ამავდროულად, საჯარო ინფორმაციის მოთხოვნის შემთხვევაში, ადრესატს, მოთხოვნილი ინფორმაცია, 10 სამუშაო დღის ვადაში უნდა მიაწოდოს, რაც ზოგადი ადმინისტრაციული კოდექსით არის განსაზღვრული. 

მთავრობის განკარგულება არის დოკუმენტი, რომელსაც საქართველოს მთავრობა იღებს სხვადასხვა ფუნქციების შესასრულებლად და რომელსაც ხელს აწერს პრემიერ მინისტრი.  

მთავრობის განკარგულებების განხილვა და დამტკიცება მთავრობის სხომაზე ხდება. სახელმწიფო ქონების ფიზიკური თუ იურიდიული პირებისთვის საკუთრებაში გადაეცემა, სწორედ რომ მთავრობის განკარგულებით ხდება. “ფლანგვის დეტექტორმა” შეისწავლა თუ  რამდენი განაკრგულება გამოიცა 2023 წელს სახელმწიფო ქონების გადაცემაზე.

მიუხედავად იმისა, რომ მთავრობს ადმნისტრაციამ შეზღუდა წვდომა მთავრობის განკარგულებებზე, ჯერ კიდევ გვავს შესაძლებლობა ვნახოთ თუ რა განკარგულებებს განიხილავს საქართველოს მთავრობა სხდომაზე.  მაგალითად მხოლოდ 2023 წელს, მთავრობის ადმინისტრაციამ 56-ი განკარგულება  გამოსცა “სახელმწიფო საკუთრებაში არსებული უძრავი ქონების პირდაპირი მიყიდვის ფორმით პრივატიზების შესახებ”. ჩვენთვის უცნობია, რა პირობებით იქნა, სახელმწიფო ქონება გადაცემული კერძო საკუთრებაში, რადგან დოკუმენტზე სრული წვდომა შეზღუდია.

შესაბამისად, მიზეზი რატომაც მთავრობას შესაძლოა არ სურდეს განკარგულების გასაჯაროვება ნათელია. ის  შეიძლება შეიცავს ინფორმაციას რომელიც დამატებით კითხვებს ნიშნებს გამოიწვევს შესაძლო კორუფციულ შემთხვევებზე.

საკანონმდელო ჩარჩო ინფორმაციის თავისუფლებაზე

საჯარო ინფორმაციაზე ხელმისაწვდომობა არეგულირებს საქართველოს კონსტიტუციის მე-17 მუხლი,  საქართველოს ზოგადი ადმინისტრაციული კოდექსი და საქართველოს მთავრობის 219 დადგენილება. 

საქართველოს კონსტიტუციის მე-17 მუხლში გაწერია ჩვენი უფლებები: აზრის, ინფორმაციის, მასობრივი ინფორმაციის საშუალებათა და ინტერნეტის თავისუფლების შესახებ. ინფორმაციის თავისუფლებაზე უფრო დეტალურ ჩანაწერს ვხდებით საქართველოს ზოგად ადმინისტრაციულ ქოდექსში. სწორედ, საქართველოს ზოგადი ადმინისტრაციული კოდექსის მესამე თავი არეგულირებს და აწესებს საჯარო ინფორმაციის მოთხოვნის და მიღების წესს. 

კანონის თანახმად: 

• საჯარო ინფორმაცია უფასოა და დაუშვებელია მასზე რაიმე გადასახადის დაწესება. გარდა იმ შემთხვევებისა, როდესაც ვითხოვთ საჯ. ინფორმაციის ასლებს, რა შემთხვევაშიც საჯარო უწყებას აქვს უფლება მოითხოვის ასლებს გადაღების საფასური; 
• საჯარო ინფორმაცია ღიაა და ყველას აქვს უფლება მოითხოვოს ის. უფლება ვრცელდება უცხო ქვეყნის მოქალაქეებზეც;
• საჯარო უწყება ვალდებულია დაუყონებლივ გასცეს საჯ. ინფორმაცია ან მოითხოვოს ინფორმაციის მოსამზადებლად საჭირო 10 დღიანი ვადა;
• იმ შემთხვავაში თუ საჯ. ინფორმაციის მომზადებისას საჭიროა 10 დღიანი ვადა, უწყებამ ამის შესახებ განმცხადებელს მაშინვე უნდა აცნობოს;
• საჯარო ინფორმაცია შეგვიძლია მივიღოთ როგორც ბეჭდური ისე ელექტრონული სახით; რაც ასევე განმტკიცებულია საქართველოს მთავრობის 219 დადგენილებით, რომლის თანახმადაც ყველა სახ. უწყება ვალდებულია ფლობდეს ელექტრონული განცხადების რეგისტრაციის დადასტურების სისტემას და უზრუნველყოფდეს საჯ. ინფორმაციის ელექტრონული ფორმით მიწოდებას.

ზოგადი ადმინისტრაციული კოდექსის ძირითადი დებულებები დათმობილია, საჯარო ინფორმაციის მოთხოვნის და მიღების წესს, თუმცა ვერ ვნახავთ ჩანაწარეს სადაც რაიმე ტიპის სანქცია არის დაწესებლი იმ უწყებების მიმართ რომლებიც არ გასცემენ საჯარო ონფორმაციას ან  გადააცილებს კანონით განსაზღვრულ ვადას. შესაბამისად, საჯარო ინფორმაციის ხელმისაწვდომობის მარეგულირებელ კანონმდებლობას მნიშვნელოვანი ხარვეზები აქვს რის გამოც იგი ვერ უზრუნველყოფს მოქალაქეთა სრულყოფილ წვდომას საჯარო ინფორმაციაზე. 

ზოგად ადმინისტრაციულ კოდექსში არ არის გაწერილი ის მექანიზმები, რაც დაავალდებულებს საჯარო სტრუქტურას რომ თავი არ აარიდოს საჯარო ინფორმაციის გაცემას.

აღსანიშნავია, რომ საჯარო ინფორმაციის გაცემაზე უარის შემთხვევაში, ერთადერთი ბერკეტი რომ ვაიძულოთ სახელმწიფო სტრუქტურა გასცეს საჯარო ინფორმაცია არის სასამართლო. თუმცა, სამწუხაროდ, ამ მიმართულებით არ გვაქს დადებითი პრაქტიკა, რადგან სამართალწარმოების პროცესი დროშია გაწეწელილი, რაც ნიშნავს, რომ იგი შეიძლება წლობით გრძელდებოდეს. დროის ფაქტორი კი მნიშნელოვანია ინფორმაციის მიღებისას, რადგან მოთხოვნილი საკითხმა შეიძლება დაკარგოს რელევანტურობა.

როგორ ვებრძოლოთ საჯარო ინფორმაციის თავისუფლების გამოწვევებს?

საჯარო ინფორმაციის თავისუფლების უზრუნველსაყოფად მნიშვნელოვანია, ახალი საკანონმდებლო ცვლილებების გატარება, ეს იქნება კანონი “ინფორმაციის თავისუფლების შესახებ”. ახალი კანონი, სრულიად განსხვავებულად დაარეგულირებს საჯარო ინფორმაციის გაცემის წესს და უზღუნველყოფს იმ ძლიერი მექანიზმების იმპლემენტაციას, რაც საშუალებას არ მისცემს სახელმწიფო უწყებას თავი აარიდოს საჯარო ინფორმაციის გაცემას.

ახალი კანონის საჯარო ინფორმაციის გამცემი სუბიექტების ოდენობას გაზრდის, რის შედეგადაც  ღია გახდება ინფორმაცია იმ საჯარო სამართლის იურიდიული პირებისა და კერძო სამართლის იურიდიული პირების საქმიანობის შესახებ, რომლებიც სახელმწიფო ბიუჯეტიდან ფინანსდებიან.

საინტერესოა, რომ “ინფორმაციის თავისუფლების შესახებ” კანონის აუცილებლობაზე მითითებები არაერთხელ მიიღო საქართველომ ევროკავშირისგან.

2022 წლის 17 ივნისს გამოქვეყნდა ევროპული კომისიის დასკვნა სადაც აღნიშნული იყო რომ აუცულებელია ადმინისტრაციული რესურსები გაუმჯობესება და გაძიერება, იმისათვის რომ უკეთესად მოხდეს საჯარო ინფორმაციის მარეგულირებელი საკანონმდებლო ჩარჩოს იმპლემენტაცია.

თუმცა, ამავდროულად მნიშვნელოვანია ასევე, აღიშნოს საქართველოს მთავრობის მიერ მიღწეული პროგრესი და რეფორმები ამ მიმართულებით. მათ შორისაა, საჯარო ინფორმაციის ხელმისაწვდომობის რეფორმა რომელიც 2013 წელს დაიწყო და რომლის ფარგლებშიც დადგინდა საჯარო ინფორმაციის პროაქტიულად გამოქვეყნების წესი და საჯარო ინფორმაციის ელექტრონულად მოთხოვნის სტანდარტი. აღნიშნული რეფორმა განხორციელებული იყო „ღია მმართველობის პარტნიორობის“, (Open Government Partnership-OGP), მხარდაჭერით, რომლის წევრიც საქართველო 2011 წლიდან არის. 

სწორედ, OGP-ის დახმარებით ანალიტიკური ვებ-პლატფორმა, “ბიუჯეტის მონიტორი” (www.Budegermonitor.ge) შეიქმნა , რომელიც მოქალაქეებს აძლევს საშუალებას მიიღონ ინფორმაცია როგორც სახელმწიფო ბიუჯეტის, ასევე მთავრობის ვალის, მუნიციპალიტეტების წარმომადგენლობითი ხარჯებისა თუ პროგრამების შესახებ რომელიც ბიუჯეტიდან ან საერთაშორისო დონორების დახმარებით ხორციელდება. აღნიშნული, ვებ-პლათპორმა ძალია ინფორმაციული რადგან ერთად ერთ სივრცეში აერთიანებს სხვადასხვა უწყების შესახებ ინფორმაციას.

საინტერესოა, ასევე საერთაშორისო პრაქტიკაც ონფორმაციის თავისუფლებაზე. მაგალითად ეკონომიკური თანამშრომლობისა და განვითარების ორგანიზაციის (OECD) წევრ ქვეყნებში ინფრომაციის თავისუფლება სხვადასხვა კანონით და რეგულაციებით არის გამტკიცებული. ინფორმაციის თავისუფლების შესახებ კანონმდებლობა შემდეგ პრინციპებს ადგენს: ინფორმაციის მაქსიმალურად გასაჯაროვება, ინფორმაციის პროაქტიულად გამოქვეყნების ვალდებულების დაკისრება პასუხისმგებელ ორგანოებზე, იმ პირების დაცვას რომლებიც ამხელენ ინფორმაციას კორუფციასთან საბრძოლველად, საჯარო ინფორომაციის გაცემაზეგამონაკლების დაშვების შემცირება, პირის უფლებას თავისუფლად მიიღოს და გამოიყენოს ინფორმაცია, ხელისშეწყობა ინფორომაციის უფასო წვდომაზე.

რასაკვირველია, იმისათვის რომ ყოველი ზემო აღნიშნული პრაქტიკაში იქნას ასახული უპირველესია, შესაბამისი რეგულაციები და კანონის არსებობა. 

საქართველომ, 2013 წლიდან დღემდე მნიშვნელოვანი პროგრესი განიცადა საჯარო ინფორმაციის თავისუფლების მიმართულებით, თუმცა ბოლო წლების სტატისტიკა მნიშვნელოვნად აფერხებს ქვეყანაში ღია და გამჭვირვალე მმართველობის ჩამოყალიბებას.

შეჯამება

ინფორმაციის თავისუფლების უზრუნველყოფა საქართველოს ერთ-ერთ მნიშვნელოვან გამოწვევად რჩება. სამწუხაროდ, საჯარო ინფორმაციის გამცემი სტრუქტურების რაოდენობა წლიდან წლამდე მცირდება, რაც უფრო ჩაკეტილს ხდის ინფორმაციას რომლის მიღებაც თითოეული ადამიანის უფლება. 

საჯარო ინფორმაციის გაცემის გაუარესებული ვითარება უარყოფიდათ აისახება ასევე საქართველოზე, მოიპოვოს ევროკავშირის კანდიდატის სტატუსი. აღსანიშნავია, რომ ევროკავშირის 12 რეკომენდაციაში ხაზგასმულია საჯარო დაწებულებიის გამჭვირვალობისა და ანგარიშვალდებულების უზრუნველყოფა, რაც თავის მხრივ გულისხმობს  საჯარო ინფორმაციის გაცემის ხარიხის გაზრდას.

საჯარო ინფორმაციის ხელმისაწვდომის გაზრდის და ანგარიშვალდებული სტრუქტურების შესაქმნელად კი აუცილებელია პოლიტიკური ნება. საქართველოს პარლამენტში ახალი კანონის “ინფორმაციის თავისუფლების შესახებ” წარდგენა  და მიღება იქნება ის დიდი წინ გადადგმული ნაბიჯი, რომელიც პოზიციური ცვლილებებს გამოიწვევს და მნიშვნელოვნად გაზრდის სახელმწიფო სტრუქტურების გამჭვირვალობას.

რეკომენდაციები, საჯარო ინფორმაციის თავისუფლების უზრუნველსაყოფად:

• საქართველოს იუსტიციის სამინისტრომ მოახდინოს კანონპროექტის “ინფორმაციის თავისუფლების შესახებ” ინიცირება საკანონმდებლო ორგანოში;
• გათვალისწინებული იქნას ევროკავშირის რეკომენდაცია გამჭვირვალე და ანგარიშვალდებული საჯარო დაწესებულების უზრუნველსაყოფად;
• საქართველოს მთავრობამ გამოაქვეყნოს პროაქტიულად მთავრობის განკარგულებები;
• გაიზარდოს იმ საჯარო უწყებების რიცხვი, რომელთაც ექნებათ ვალდებულება საჯარო ინფორმაციის პროაქტიულად გამოქვეყნების;