გამარტივებული შესყიდვები: რა პრობლემებს ვაწყდებით ქართულ პრაქტიკაში?

ავტორი: დავით მჟავანაძე

სახელმწიფო შესყიდვები, წესით, საზოგადოებრივი საჭიროებების დაკმაყოფილებას უნდა ხმარდებოდეს. ევროპული პრაქტიკისგან განსხვავებით, საქართველოში საკმაოდ ხშირია, როდესაც შესყიდვა გამარტივებული შესყიდვა ტენდერის გვერდის ავლით, ერთ პირთან მოლაპარაკების გზით ხდება. მაგალითად, 2014 წელს პოლონეთში გამარტივებულმა შესყიდვებმა 8% შეადგინა, როცა საქართველოში იგივე მაჩვენებელი სახელმწიფო შესყიდვების თითქმის მესამედი, 32% იყო, ხოლო 2022 წელს – 18%. კორუფციული რისკების ასარიდებლად, პირდაპირი შესყიდვა მხოლოდ გადაუდებელი აუცილებლობით განპირობებულ შემთხვევებში უნდა გამოიყენებოდეს. ამ დროს, საქართველოში, ხშირად, საბიუჯეტო სახსრები ხელისუფლების წევრთან დაახლოებული პირებისა და კომპანიების საფულეში პირდაპირი შესყიდვების გავლით ხვდება. ფლანგვის დეტექტორი მოგითხრობთ ასეთ შემთხვევებზე და თუ კონკრეტულად რა სისტემური ცვლილებები არის საჭირო პრობლემის აღმოსაფხვრელად.

საბიუჯეტო სახსრების განკარგვა საჯარო მმართველობის განუყოფელი ნაწილია. სახელმწიფო ბიუჯეტი საზოგადოებრივი საჭიროებების დაკმაყოფილებასა და სახელმწიფოს მდგრად განვითარებას უნდა მოხმარდეს. სახელმწიფო ამისთვის აუცილებელი პროდუქტისა და სერვისის შესყიდვისთვის ტენდერს აცხადებს, რაც საბიუჯეტო ხარჯების მსუყე ნაწილია. ტენდერებში ყოველწლიურად მთელი ეკონომიკის დაახლოებით 10% იხარჯება. 2022 წელს ეს თანხა 7.4 მილიარდს აღეწვდა, 2021 წელს კი 5.7 მილიარდს.

ტენდერის ფორმებსა და პროცედურებს არეგულირებს საქართველოს კანონი სახელმწიფო შესყიდვების შესახებ. კანონის მე-10 პრიმა მუხლის ჩანაწერში ვხვდებით დეტალურ მოწესრიგებას, თუ როდის არის შესაძლებელი ე.წ გამარტივებული შესყიდვის გამოყენება.

იმ შემთხვევას, როცა შემსყიდველი საჯარო უწყება ყოველგვარი კონკურსისა და ტენდერის გამოცხადების გარეშე, პირთან პირდაპირი მოლაპარაკების გზით აფორმებს ხელშეკრულებას, პირდაპირი ან გამარტივებული შესყიდვა ეწოდება. ქართული კანონმდებლობა გადაუდებელი აუცილებლობისა და ექსკლუზიური უფლებამოსილებით გამოწვეული შემთხვევების გარდა, გამარტივებულ შესყიდვათა ჩატარების ფართო სპექტრს განსაზღვრავს, რა დროსაც ასეთი ტიპის შესყიდვა, შესაძლოა, წარმომადგენლობითი ხარჯების, საზოგადოებრივი ღონისძიებების, ავტოსანტრასპორტო მომსახურების, საგანმანათლებლო დაწესებულებების მიერ ბეჭდური მასალის შესყიდვისა და საზღვარგარეთ გარდაცვლილი მოქალაქის გადმოსვენების მიზნით განხორციელდეს. გარდა ამისა, გამარტივებულ შესყიდვას მიმართავენ მაშინ, როდესაც კონკრეტული მიმწოდებლებისგან უკვე შეძენილია გარკვეული პროდუქტი ან მომსახურება და ობიექტის ხარისხის გაუარესების თავიდან აცილების ან/და მისი შემდგომი ექსპლუატაციის უზრუნველყოფის მიზნით, აუცილებელია შესყიდვა იმავე მიმწოდებლისაგან მოხდეს.

რაც შეეხება გადაუდებელ აუცილებლობას, ასეთს შესაძლოა წარმოადგენდეს ბუნებრივი კატაკლიზმები, ეპიდემია და სხვა. ამავე დროს, პრობლემის მოსაგვარებლად განსაზღვრული ვადები უნდა პასუხობდეს გადაუდებელი აუცილებლობით განპირობებულ საჭიროებებს. გარდა ამისა, თუკი შესასყიდი საქონელი ან მომსახურება ექსკლუზიურ უფლებამოსილებას წარმოადგენს, ამ შემთხვევაშიც შესაძლებელია პირდაპირი მოლაპარაკების გზით ხელშეკრულების გაფორმება. 

კორუფციის რისკების შემცველი პრობლემური ჩანაწერები

ქართულ პრაქტიკაში გამარტივებული შესყიდვები მხოლოდ ფორს-მაჟორული ხარჯებისთვის არ გამოიყენება და კორუფციის რისკებს შეიცავს.  ტენდერის გვერდის ავლით, გამარტივებული ხელშეკრულებების მეშვეობით, საბიუჯეტო სახსრები ხელისუფლების წევრთან დაახლოებული პირებისა და კომპანიების საფულეში ხვდება. 

კანომდებლობაში განსაკუთრებით პრობლემურია ნაწილი, რომელიც საჯარო უწყებებს უფლებას აძლევს, პროდუქტი ან მომსახურება ე.წ სახელმწიფოებრივი და საზოგადოებრივი ღონისძიებების შეზღუდულ ვადებში ჩატარების მიზნით გამარტივებულად შეისყიდონ. ქართული პრაქტიკაში ეს ჩანაწერი გამოიყენება მილიონობით ლარის დასახარჯად ღონისძიებებზე, რომელთა წინასწარი პროგნოზირება და დაგეგმვა შესაძლებელი იყო – მაგალითად, საახალწლო კონცერტები, 26 მაისი, თბილისობა და მუნიციპალიტეტების სხვა საქალაქო დღესასწაულები. გამარტივებული შესყიდვა გამოიყენება კონკრეტული მუსიკოსების, მაგალითად, ტელეარხ “იმედის” ღამის შოუს ბენდის საკონცერტო მომსახურების ასანაზღაურებლად.

ფლანგვის დეტექტორი ამ საკითხით უკვე წლებია, ინტერესდება. ასე მაგალითად: 

1. საგარეჯოს მერიამ 2023 წელს გიორგობის დღესასწაულისთვის პაატა გულიაშვილის “სახელოვნებო მომსახურება”, გამარტივებული შესყიდვით, 8,930 ლარად შეიძინა. 
2. 2023 წელს 26 მაისის ღონისძიებების აღსანიშნავად სახელმწიფო ბიუჯეტიდან 7.7 მილიონი ლარი სწორედ გამარტივებული შესყიდვის გზით დაიხარჯა. ამ თანხის გამარტივებული გზით დახარჯვის შესახებ საქართველოს მთავრობამ განკარგულება 21 აპრილს გამოსცა.19 საჯარო უწყებამ განაცხადა, რომ ვინაიდან განკარგულება მხოლოდ 21 აპრილს გამოიცა, ტენდერის გზით შესყიდვების განხორციელება ფიზიკურად ვერ მოესწრებოდა.
3. უკვე მეორე წელია, შსს კვების მომსახურებას ტენდერების გზით აღარ ყიდულობს და ბოლო 1 წელში  1,170,150 ლარის გამარტივებული შესყიდვა გააფორმა.
4. საახალწლო კონცერტების გამარტივებული შესყიდვა არც გადაუდებელ აუცილებლობას წარმოადგენს, არც უალტერნატივო მომსახურებას, თუმცა 

მხოლოდ 2023 წლის საახალწლო კონცერტებში თბილისის მერიამ 5 მილიონი ლარი გამარტივებული შესყიდვის გზით დახარჯა. 5 მილიონამდე ლარი დახარჯა ფლანგვის დეტექტორის მიერ შესწავლილმა 28 სხვა მუნიციპალიტეტმაც.

გარდა ამისა, პრობლემურია ჩანაწერი, რომელიც ამბობს, რომ გადაუდებელი აუცილებლობის დროს მომსახურების მოცულობა არ უნდა აღემატებოდეს პრობლემების მოსაგვარებლად საჭირო ვადებს. ეს ჩანაწერი ვერ უზრუნველყოფს ვადების გაჭიანურების პრევენციას და ხშირად გამარტივებული შესყიდვის მიზეზია.

აგრეთვე აღსანიშნავია, რომ ელექტრონული ტენდერისგან განსხვავებით, გამარტივებული შესყიდვა საკვალიფიკაციო მონაცემების დამადასტურებელი დოკუმენტების მოთხოვნას არ აწესებს. მისი წარმოდგენა შემსყიდველმა შეიძლება მხოლოდ განსაკუთრებულ შემთხვევებში მოითხოვოს. აღნიშნული გარემობა წარმოშობს მანკიერ პრაქტიკას – გამარტივებულ შესყიდვებს უფორმებენ გამოუცდელ ფიზიკურ პირებს და ახალ დაარსებულ კომპანიებს, რომლებიც  ხშირად მმართველ პარტიასთან არიან დაკავშირებულნი. 

ფლანგვის დეტექტორი ამგვარ არაერთ შემთხვევაზე წერდა, კერძოდ: 

1. 2020 წელს წყალტუბოს მერიამ 1.12 მილიონი დახარჯა სკოლებში სველი წერტილების მოსაწყობად, მაშინ როდესაც ამ სამუშაოების შესყიდვა ტენდერის გზითაც შეეძლო. ხელშეკრულება გაფორმდა 9 პირთან, რომელთაგან 8-ს წარსულში მსგავსი სამუშაოების არანაირი გამოცდილება არ ჰქონდა. მმართველი პარტიის მხარდამჭერ ინდმეწარმეს, რომელსაც აქამდე სახელმწიფო ტენდერში არ ემონაწილევა,119,600 ლარი გადაუხადეს.
2. 2021 წელს ხარაგაულის მერმა კობა ლურსმანაშვილმა 400 ათასი ლარის გამარტივებული შესყიდვები გაუფორმა 11 პირს. სია შედგებოდა ქართული ოცნების კოორდინატორებისგან,  საკრებულოს ყოფილი დეპუტატებისგან და მერიის თანამშრომლების ან მისი ბავშვობის მეგობრების კომპანიებისგან. მათ უმეტესობას წარსულში სამშენებლო სამუშაოების არანაირი გამოცდილება არ ჰქონია და მეწარმედ რამდენიმე კვირით ადრე დარეგისტრირდნენ.

აღსანიშნავია, რომ ქართულ კანონმდებლობაში გამარტივებული შესყიდვისას ფასი და მიმწოდებელი წინასწარ განისაზღვრება, რა დროსაც შესაძლებელია შერჩეული კომპანია არ იყოს კვალიფიციური და მისი შერჩევა მოხდეს არა მისი საქმიანობის, არამედ მისი კავშირების გამო. ასეთ დროს ხშირად უხარისხოდ შესრულებულ სამუშაოებს ვიღებთ, რომელიც ვერ აკმაყოფილებს საზოგადოებრივ საჭიროებებს.

მაგალითად, 2019 წლის მაისში სიღნაღის მერიამ 20 ათას ლარიანი გამარტივებული შესყიდვა გაუფორმა სიღნაღის საკრებულის ფრაქცია “ქართული ოცნების” თავჯდომარის ივანე მირიანაშვილის შვილის, დავით მირიანაშვილის კომპანიას. მართალია, მიმწოდებელმა აღნიშნული სკვერი მოაწყო, თუმცა სკვერში არ იყო არც მწვანე საფარი, არც ატრაქციონები –  ის მხოლოდ რამდენიმე ძელსკამისგან და ფილებით მოპირკეთებული ბილიკისგან შედგებოდა. ფლანგვის დეტექტორის ამ კვლევაში პრობლემურია სამუშოს გამარტივებული გზით შესყიდვაც, მით უმეტეს ადგილობრივი ჩინოვნიკის ოჯახის წევრთან დადებული ხელშეკრულებით.

ევროპული პრაქტიკა

ცხადია, გამარტივებული შესყიდვები მხოლოდ ქართული ნოუ-ჰაუ არ არის და ის სხვა ქვეყნებშიც, მათ შორის ევროკავშირშიგამოიყენება. თუმცა ქართული პრაქტიკისგან განსხვავებით, ევროკავშირის ბევრ ქვეყანაში შესყიდვის ამგვარი ფორმით გამოყენება მაქსიმალურად შეზღუდულია და ის მხოლოდ გადაუდებელი აუცილებლობის, ან შესასყიდი საქონლის ექსკლუზიურობის პრინციპიდან გამომდინარეობს.

პოლონეთის კანონმდებლობა გამარტივებული შესყიდვების რამდენიმე ფორმას მოიცავს. ქართული კანონმდებლობით განსაზღვრულ გამარტივებული შესყიდვის პროცედურის ანალოგს წარმოადგენს გამარტივებული შესყიდვა ერთ პირთან მოლაპარაკების გზით. განვიხილოთ მსგავსება და განსხვავება:

პოლონეთის კანონით, შესყიდვა ერთ პირთან მოლაპარაკების გზით გულისხმობს კონტრაქტის მინიჭებას მხოლოდ ერთ ეკონომიკურ სუბიექტთან მოლაპარაკების საფუძველზე. ამისთვის შემდეგ გარემოებებიდან სულ მცირე, ერთი უნდა არსებობდეს:

1) საქონლის მიწოდება, მომსახურების გაწევა ან სამუშაოების წარმოება შესაძლებელია განხორციელდეს მხოლოდ ერთი მომწოდებლის მიერ: 

ა) ტექნიკური ობიექტური მიზეზების გამო; 

ბ) ექსკლუზიური უფლებების დაცვასთან დაკავშირებული ფაქტორების გამო; 

გ) სახელოვნებო და შემოქმედებით დარგში კონტრაქტის მინიჭების გამო.

2) ისეთი კონკურსის შემთხვევაში, რომლის მიზანიც მშენებლობის საუკეთესო დიზაინის გამოვლენა, შემდგომში დეტალური დიზაინის შესყიდვის შესახებ ხელშეკრულების დადებით.

3) წინასწარ განუჭვრეტელი შემთხვევის გამო და იმგვარი დროითი შეზღუდვების არსებობისას, როცა შესყიდვის სხვა მეთოდი შეუძლებელია.

4) ძირითადი კონტრაქტიდან გამომდინარე ქვეკონტრაქტის დადების აუცილებლობის შემთხვევაში, ძირითადი კონტრაქტის დადებიდან სამი წლის მანძილზე, თუ ამგვარი ქვეკონტრაქტის ღირებულება ძირითადი კონტრაქტის ღირებულების 20 %-ს არ აჭარბებს. ამასთან, ახალ მიმწოდებელთან ამგვარი ქვეკონტრაქტის დადება ძირითადი კონტრაქტის ფარგლებში შეძენილი ტექნიკური გადაწყვეტის არსებით ცვლილებას თუ იწვევს.

ჩანაწერიდან კარგად ჩანს, რაოდენ შეზღუდულია პოლონეთში გამარტივებული შესყიდვის გამოყენების არეალი. პოლონური კანონმდებლობა საერთოდ არ ცნობს, მაგალითად, წარმომადგენლობითი ხარჯების გაწევისას გამარტივებული შესყიდვის გამოყენების შესაძლებლობას, რაც ქართულ კანონში პირდაპირ წერია. გარდა ამისა, მნიშვნელოვანია, რომ პოლონეთში კორუფციის პრევენციისთვის ეფექტიანი მაკონტროლებელი ორგანო, ე.წ ანტიკორუფციული ბიურო არსებობს. ამ დროს საქართველოში ევროკავშირის 12 რეკომენდაციის ფარგლებში, მართალია, შეიქმნა ანტიკორუფციული ბიურო, თუმცა მის ხელმძღვანელს ისევ პრემიერ-მინისტრი ნიშნავს. შესაბამისად, მისი დამოუკიდებლობა ქვეყნის შიგნით და გარეთ სამართლიანად დგება ეჭვქვეშ.

აღსანიშნავია ისიც, რომ პოლონეთში 2014 წელს გამარტივებულმა შესყიდვებმა საერთო შესყიდვებში ღირებულების მიხედვით 5% შეადგინა, კონტრაქტების პირდაპირი გზით მინიჭებამ კი საერთო შესყიდვების 3 %, ანუ ჯამში 8%, მაშინ როდესაც 2014 წელს საქართველოში იგივე მაჩვენებელი 32%-ს შეადგენდა. 

2013-2022 წლების შესყიდვები

მიუხედავად იმისა, რომ საქართველოში 2014 წლის შემდეგ გამარტივებული შესყიდვების წილი მცირდება, მაჩვენებელი მაინც საკმაოდ მაღალია. 2021 წელს მან 1,052,419,113 ლარი შეადგინა, რაც მთლიანი შესყიდვების 18.5%-ს უდრიდა, ხოლო 2022 წელს ამ თანხამ 1,299,372,990 ლარი შეადგინა, რაც მთლიანი შესყიდვების 17.6%-ს უდრიდა. საერთო ჯამში, 2013-2022 წლებში სახელმწიფო სტრუქტურებმა 10,579,687,165 ლარის გამარტივებული შესყიდვები გააფორმეს, რაც ნამდვილად შთამბეჭდავი რიცხვია.

შესყიდვების სააგენტოს ანგარიშის თანახმად, 2018 წელს სახელმწიფო შესყიდვების სისტემამ კონკურენტული ტენდერების შედეგად სამშენებლო სამუშაოების შესყიდვაზე 10.6%-იანი ეკონომია ნახა. ამ მონაცემის გათვალისწინებით, შეგვიძლია ვივარაუდოთ, რომ ბოლო 10 წელში დახარჯული მილიარდობით ლარიდან, ასეულობით მილიონის ეკონომია იქნებოდა შესაძლებელი, თუ გამარტივებული შესყიდვები მხოლოდ გადაუდებელი აუცილებლობის შემთხვევაში იქნებოდა გამოყენებული.

რეკომენდაციები:

• დავიწროვდეს გამარტივებული შესყიდვების ჩატარების არეალი და გამოიყენებოდეს მხოლოდ გადაუდებელი აუცილებლობით განპირობებულ შემთხვევებში ან ექსკლუზიური უფლებამოსილების განმახორციელებელი მომსახურების შესყიდვის დროს.
• გადაუდებელი აუცილებლობა განიმარტოს საუკეთესო ევროპული პრაქტიკიდან გამომდინარე. მასში უნდა შევიდეს ყველა ის შემთხვევა, რომელიც სახელმწიფო და საზოგადოებრივი მნიშვნელობის იქნება. ასეთი შესაძლოა იყოს როგორც ბუნებრივი კატაკლიზმების აღმოფხვრა, აგრეთვე სხვა ტიპის ღონისძიებების ჩატარება, თუნდაც გასართობის, თუკი ამის ადეკვატური დასაბუთება იარსებებს. საზოგადოებრივი ღონისძიებების შეზღუდულ ვადებში ჩატარებისთვის გამარტივებული შესყიდვის გამოცხადება უნდა ექვემდაბარებოდეს გადაუდებელი აუცილებლობით განპირობებული მტკიცების სტანდარტს, რის შემდეგაც უნდა მოხდეს შესყიდვაზე ნებართვის გაცემა ან არ გაცემა.
• მაქსიმალურად შეიზღუდოს გამარტივებული შესყიდვა ვითარებაში, როცა ბაზარზე არსებობს ბევრი მიმწოდებელი და არ არსებობს შეზღუდვა დროში. ასეთ სფეროებს განეკუთვნება სამშენებლო და სარეაბილიტაციო სამუშაოები, როგორებიცაა სკვერების მოწყობა, სკოლების რეაბილიტაცია, გზების მოასფალტება, გარე განათების მონტაჟი და ა.შ. ყველა ეს სამუშაო, იშვიათი გამონაკლისების გარდა, არ მოითხოვს ერთ პირთან მოლაპარაკების გზით შესყიდვას და კონკურენტული ტენდერის გამოცხადების შემთხვევაში შესაძლებელია ერთი მხრივ ეკონომია, ხოლო მეორე მხრივ მცირე მეწარმეების წახალისება.
• პრეტენდენტს ხელშეკრულების გაფორმებამდე მოეთხოვებოდეს გამოცდილების დამადასტურებელი დოკუმენტის წარდგენა. ამით დაზღვეული იქნება, რომ ჩინოსნებთან დაკავშირებულმა პირებმა, წინასწარი კორუფციული გარიგების შედეგად, ახალრეგისტრირებული კომპანიებით საბიუჯეტო სახსრები ვერ მიიღონ.
• შეიქმნას ეფექტიანი და დამოუკიდებელი ანტიკორუფციული ბიურო. საკანომდებლო ცვლილებები კორუფციის რისკებს შეამცირებს, თუმცა საბიუჯეტო თანხების არამიზნობრივად განკარგვის საფრთხეებს აბსოლუტურად ვერ დააზღვევს.  ახლად შექმნილი ანტიკორუფციული ბიურო ჯერ-ჯერობით ვერ ჩაითვლება კორუფციის პრევენციის ეფექტურ მექანიზმად. ამ ინსტიტუტის დამოუკიდებლობა არა მხოლოდ გამარტივებული შესყიდვების რისკების დასაზღვევადაა აუცილებელი, არამედ საქართველოს ევროკავშირში ინტეგრაციის პროცესის განუყოფელი ნაწილიცაა.